国家粮食局


国家粮食局关于进一步推进主食产业化增强口粮供应保障能力的指导意见

国粮展〔2012〕164号



各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团及黑龙江省农垦总局粮食局，中国储备粮管理总公司、中粮集团有限公司、中国华粮物流集团公司、中国中纺集团公司：

　　为认真贯彻落实中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的精神，全面实施粮食行业“十二五”发展规划纲要、粮油加工业“十二五”发展规划，加快转变粮食产业发展方式，促进粮油加工产业转型升级，适应城乡居民对主食口粮消费的新需求，我局研究决定在“十二五”期间进一步推进主食产业化发展，全面提升城乡居民口粮供应保障能力。国家发展改革委对推进主食产业化高度重视，会同我局共同研究并提出以下指导意见：

　　一、充分认识推进主食产业化的重要意义

　　主食是城乡居民生活必须食用的主要粮食制成品，既包括米饭、馒头、面条、杂粮等主食制品，也包括大米、小麦粉等主食原料。主食产业化，则是在构建从田间到餐桌的粮食全产业链过程中形成的，以粮食生产基地化、主食加工工业化、营销供应社会化为主要特征的，具有中国膳食特色的新型主食产业发展方式。

　　近年来我国主食产业经历了工业化起步、规模化扩张、产业化发展提速等阶段，初步形成了主体多元化、原料产品规模化、主食产品多样化、产供销一体化、工艺科技化、品牌特色化的发展新格局。当前主食产业化呈现了蓬勃发展的良好态势。但与世界发达国家和地区主食产业化水平相比还有很大差距，也存在着产业化程度偏低、装备和技术落后、主食品安全有待加强、市场占有率不高等亟待解决的问题。

　　在我国全面建设小康社会的进程中，推进主食产业化具有重要意义:一是适应城乡居民消费方式升级，保障军需民食新需求，保障粮油主食品安全的重要“民生工程”；二是推动粮食产业结构调整、加快粮油加工业转型升级、振兴粮食行业的重要举措；三是提升粮油产品的附加值和市场竞争力，推动农民增收、企业增效的有效手段；四是转变粮食产业发展方式，增强口粮供应保障能力，促进新型工业化、城镇化和农业现代化协调发展的重要途径。

　　二、指导思想、基本原则和主要目标

　　（一）指导思想。以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以保障国家粮食安全、保障和改善民生为宗旨，以增强口粮供应保障能力，提升城乡居民生活品质为目标，以科技进步和装备创新为先导，坚持走中国特色的新型工业化道路，用产业化运行模式，加快推进以传统蒸煮米面制品为代表的主食产业化进程，努力构建多元化、多层次的现代化主食产业体系。

　　（二）基本原则。坚持市场导向、政府引导、企业运作的原则；坚持机制创新、主体多元、互利共赢的原则；坚持优质营养、健康美味、经济便捷的原则；坚持科技支撑、质量安全、装备先进的原则；坚持因地制宜、突出特色、稳步推进的原则。

　　（三）主要目标。到2015年，主食工业化的比例明显提高，其中面制主食品工业化的比例提高到30%左右，米制主食品工业化的比例提高到20%左右；优化和改进传统主食生产工艺，加工装备自主化率达到60%以上；食品安全水平明显提升，培育一批市场占有率高的知名品牌；培育壮大一批自主创新能力强、集约化程度高、处于行业领先地位的大型主食产业化龙头企业，形成一批相互配套、功能互补、联系紧密的主食产业化集聚示范区；建立军民融合、平战结合、宜军宜民、应急保障有力的军粮主食供应体系。使成品粮应急加工和供应体系更加健全，主食产业化发展水平明显提升，口粮供应保障能力明显增强。

　　三、加快推进主食产业结构调整和发展

　　（四）加快开发主食新产品，推进产业升级。大力发展主食加工业，丰富花色品种，提高优、新、特产品的比重，促进传统米面和杂粮主食的工业化、方便化、大众化，提高即食性，保证品质；加快系列化、多元化、营养化、专用化的主食原料产品开发，提高米制食品专用米、面制食品专用粉、全麦粉、营养强化粉等的比重，大力倡导适度加工，提倡科学健康消费；大力发展各种馒头、面条（挂面、鲜湿面条）、饺子等面制主食品，提升产品档次；积极发展方便米饭、米粉（米线）、米粥等米制主食品，提高规模化生产水平；积极开发多种规格和风味的速冻、即食米面及杂粮主食制品，扩大规模，改进工艺，提高节能降耗水平。

　　（五）实施主食产业化工程，发挥示范作用。发挥骨干企业的优势，在北京、天津、河北、山东、河南、陕西等地建设或改造一批优质面制主食加工示范基地；在东北地区和上海、安徽、江西、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南等地建设和改造一批优质米制主食加工示范基地；在华北、西北、西南等地区发展以杂粮为主的主食、方便食品。实现主食生产工业化、产品标准化和配送社区化。建设和改造一批规范化、机械化、规模化的大型主食生产加工中心，支持建立一体化主食冷链物流配送体系试点，有效增强其加工、配送及质量安全保障能力。

　　（六）培育主食产业化企业，推进集聚发展。鼓励龙头企业大力发展粮食订单农业，建立生产基地，带动优质、专用粮食生产结构调整，形成种植、收储、加工和市场营销一条龙的全产业链发展模式。引导龙头企业与农户、合作社有效对接，形成稳定的购销关系，共享发展成果。支持通过兼并、重组、收购、控股、联营等方式，组建一批具有核心竞争力的大型集团。科学规划，合理布局，依托大型加工企业，加强粮油食品加工、仓储、物流设施及质量检验检测、信息处理等公共服务平台建设，打造一批各具特色的现代主食加工园区，引导企业向园区集聚。支持粮食大省向粮食强省发展，支持河南等省建设主食产业化集聚示范区，培育产业集群，推进集约化经营、规模化发展。

　　（七）创新流通方式，完善主食供应体系。整合粮食行业资源，鼓励主食产业化企业与“放心粮油店”、军粮供应站、粮油应急供应点等相结合，充分利用现有供应网点，增加网点经营业务，减少布点成本，互惠互利。以现有大型主食加工、小麦加工、稻谷加工、粮油仓储企业和军粮供应企业为主体，充分挖掘和利用现有土地、厂房、人才、技术和销售网络等资源优势，实现企业强强联合或低成本扩张。鼓励现有主食加工优势企业，建设新型物流配送网络，优化网点布局。探索新型商业模式，创新主食流通方式，鼓励大力发展连锁经营、直营店、配送中心、放心粮店、放心主食专卖店、厂店对接、校企对接和电子商务，积极开展直营直供。

　　（八）加强科技创新，提高核心竞争力。有效整合粮食科技资源，建立协同创新机制，推动产学研紧密结合，面向产业需求，通过国家主食产业化科技重大项目等，从原料配方、工艺选择、工艺指标等对主食成分的结构和品质影响的机理上深入研究，着力推进传统主食品现代加工、全谷物食品加工、抗老化保鲜、超高压加工、挤压加工、质量评价方法和质量安全溯源等关键技术和装备的创新与产业化，提升主食加工业整体技术水平。鼓励龙头企业加大主食科研领域的投入，建立企业研发中心，培育市场竞争力强的科技型龙头企业。加强面制、米制主食国家企业技术中心、国家工程实验室、工程（技术）研究中心等创新平台和产业创新联盟建设。

　　（九）加快企业技术进步和改造，提高装备水平。鼓励和支持拥有一定基础的自主品牌企业加大技术进步和技术改造力度，支持新工艺、新技术、新材料、新装备的推广应用和新产品的产业化，优化生产流程，适当借鉴和引进国外先进技术和设备，加快提升企业工艺、装备水平和核心竞争力。支持小企业改善生产条件，提高技术水平，开发“专、精、特、新”产品。在速冻主食品领域，加快节能减排技术改造，加快推广高效节能新工艺新设备。加强具有自主知识产权的主食装备研发，加快推进馒头、鲜湿面条、方便米饭、杂粮主食、速冻主食等加工装备自主化，推动生产过程智能化和生产装备数字化，提高自动化水平，依托骨干企业，扶持建设一批主食加工成套装备制造基地。

　　（十）健全主食质量安全保障体系，确保消费安全。完善主食质量标准体系建设，加快制修订具有中国特色的主食产品标准、卫生标准、安全生产技术规范和检测方法标准，严格粮油食品质量标准实施，强化食品安全全程控制，确保产品质量安全。加强主食安全检验监测能力建设，满足企业对原辅料、半成品、成品等的农药残留、真菌毒素、重金属等质量安全指标快速检验的需要，构建制度完善、风险可控、监管有效的主食质量安全保障体系。加快粮油食品安全风险监测管理系统和信息化网络建设，建立健全粮油食品安全数据库和预警体系，预防和控制粮油食品安全风险。支持建立主食质量安全追溯体系试点及召回退市制度，全面提高主食加工和流通安全保障水平。支持示范省份开展以示范基地和粮油质检机构为核心的产业化主食质量安全保障体系和监管工作，保证产品质量安全。

　　 （十一）实施品牌带动战略，丰富主食文化内涵。引导主食加工企业由做产品向做品牌并举转变，以优势骨干企业为主体，通过自主创新、品牌经营、商标注册、专利申请等手段，培育一批拥有自主知识产权、核心技术和较强市场竞争力的全国性知名品牌。发挥品牌扩散效应和聚合效应，推进品牌整合，扩大知名品牌市场占有率，提升企业核心竞争力。践行“为耕者谋利，为食者造福”的理念，丰富和发展主食文化的科学内涵，将品牌培育与产品开发和技术创新紧密结合，提高品牌附加值。

　　（十二）完善应急供应体系，服务宏观调控。将主食产业化体系建设与成品粮应急加工及供应体系建设相结合，加强大中城市及重点地区供应渠道网点建设。积极开拓城乡市场，推广连锁经营和开展优质服务，保障城乡居民及部队的主食供应和食用安全。在环渤海、长三角、珠三角、成渝等地区的特大城市、省会城市，以及其他重点地区，依托大型加工企业，完善应急加工、供应和储运体系，合理布局应急供应网点，确保应急时主食产品的有效供给。

　　四、狠抓落实，加强组织领导和统筹协调

　　（十三）强化组织领导。推进主食产业化是政府引导的民生工程，国家发展改革委加强对主食产业化政策的指导和协调。国家粮食局负责指导意见的组织实施，具体部署，落实有关政策，扎实推进各项工作。省级粮食行政管理部门要与发展改革等部门加强指导意见实施的沟通协调和支持配合，切实落实责任，细化目标任务，确保指导意见目标任务的顺利完成。各级粮食行政管理部门要把主食产业化作为发展现代粮食流通产业工作中一件带全局性、方向性的大事来抓，大力争取各级政府的支持，切实加强对主食产业化发展工作的组织领导，把主食产业化纳入地方经济社会整体发展总体和专项规划。建立健全部门间沟通协商的工作机制，强化协作配合，落实责任分工，形成工作合力。结合“放心粮油进农村进社区工程”、“主食厨房工程”、“早餐工程”、“万村千乡市场工程”、“农村义务教育学生营养改善计划”、“军粮供应主食平台建设工程”等项目的实施，相关部门形成强有力的协作机制，研究解决发展中的重大问题，确保主食产业化的顺利推进。

　　（十四）落实优惠政策。贯彻落实国家有关支持龙头企业发展的相关政策，筛选一批主食产业化企业，推荐纳入国家重点支持的农业产业化龙头企业范围。加大对主食产业化企业和产业园区建设的资金支持力度。积极引导社会资金投入到主食产业化领域。农发行等政策性金融机构应加大对龙头企业固定资产投资、农产品收购、融资授信的支持力度。认真落实国家有关农产品初加工企业税收优惠政策，研究修订主食加工增值税政策。

　　（十五）加强行业指导。国家粮食局加强对粮油加工业及主食产业化发展的指导、协调和服务，组织实施主食产业化示范工程，完善全国粮油加工业统计调查体系，实施主食产业化专项调查，为研究制定产业政策提供依据。省级粮食行政管理部门要落实行业规划和本指导意见，统筹主食产业化推进，科学布局，以规划引导重点项目和重点园区建设，认真总结和借鉴各地主食产业化的典型经验，按照本意见精神，结合本地区实际，抓紧研究制定贯彻落实意见。发挥粮食行业协会、粮油学会等中介组织的作用，加强行业自律，规范企业行为，服务会员和农户。各级粮食行政管理部门要会同有关部门，加强宣传引导，营造全社会关心支持主食产业化和龙头企业发展的良好氛围，促进主食产业化健康、协调、持续发展。各地要将本地区推进主食产业化规划，以及实施过程中遇到的新情况、新问题及时报送国家粮食局。



二〇一二年八月二十四日




宪法价值冲突问题研究概述
本文作者：丛彦国

学习和研究宪法有多种方法，例如本质分析法、价值分析法、规范分析法、实证分析法等。而价值分析法是从学习和研究主体——人出发，探讨宪法如何满足人的需求的方法。离开了价值分析，宪法就会失去方向，它的目的就不会明确。[1]梁冶平先生指出：“探求法律的价值意义就是寻找法律最真实的生命。” [2]的确，当人们面对法律的时候，面对的只是无数的权利与义务。如果不去分析它们所蕴涵的人类内心的追求，那么这些权利与义务就不可能充溢着生命与活力。宪法也如此，有着自己的价值与价值追求。

从宪法学基本理论层面讲，研究有关宪法价值的很多，例如，关于宪法价值的界说，目前宪法学界就有八种之多，[3]但是研究宪法价值冲突这一问题的却不多。然而，宪法价值与宪法价值冲突都有其存在的必然性，这就要求在宪法学研究中应当重视对于宪法价值冲突的研究，并遵循一定的价值取向，对宪法价值进行合理的权衡与取舍。

从宪法规范、宪法实践层面讲，研究宪法价值，对宪法价值冲突进行权衡与协调，追求一定的价值取向，有利于使宪法符合大多数人的理想、愿望与需求。同时，其他法律都是依据宪法制定与实施的，所以对于宪法价值冲突中的各种价值的权衡与取舍就要十分慎重，否则会影响其他法律的价值取向，造成社会资源的严重损害。

虽然，有关宪法价值冲突问题的研究，无论在国内还是在国外，都鲜有直接、全面的研究，但是，关于法的价值、宪法价值、价值冲突等理论的研究却较多，所以对于宪法价值冲突问题的研究可以从侧面，即法的价值、宪法价值、价值冲突等方面进行分析和研究。

古代法学家已经将价值判断作为法学研究的重要手段和方法，近代自然法学派更加注重法的价值分析，虽然在19世纪中叶受到历史法学派和实证主义法学派的挑战而使其受到冷落，但到20世纪出现的新自然法学派又重新重视本问题的研究。[4]不过，西方学者对于本问题的研究有着较强的唯心主义色彩。而马克思主义学者以辩证唯物主义与历史唯物主义的研究方法对本问题进行了唯物主义的研究。[5]

我国法学理论虽然没有形成西方国家那种道德与哲学基础各异的学术流派，但是对本问题的认识也有不同的看法。他们思路不同，观点各异，很难达成一致的意见。大体说来，表现为两种思路：

一种是从宪法的外在目的与内在运行机制出发，列举式的概括出宪法的价值，这是大多数学者的思路。例如，学者董和平认为宪法的核心价值或基本价值是民主，[6]学者杨海坤认为宪法的价值包括经济价值、政治价值和法律价值，法律价值又应当包括公平、效益、自由、平等、人权、秩序、正义与安全等。[7]严格地说，这种列举式的界定方法，只是概括了宪法价值的某些内容。而且，不同的人从不同的角度出发，就可能会列举出不同的价值内容，很难有一致的意见与确定的理解。

另一种是根据逻辑学的方法，从一般价值的本质属性出发，认为宪法价值是价值的一般理论在宪法中的具体运用与发展。例如，学者吴家清认为：“宪法价值就是潜含着主体价值需要（或价值预期）的宪法在与主体相互作用过程中对主体发生的效应。”[8]这个概念较好地体现了宪法价值的客观性与主体性的统一，这种分析问题的思路与抽象概括的方法值得学习和借鉴。但是，价值还应有其他方面的内容，“效应”仅仅是价值的一种属性，它不能代表价值的全部属性。

由于这两种方法的差异，必然会对宪法价值、宪法价值冲突有着不同的理解与阐述。不过，随着在宪法学研究中相互学习与交流的加强，各种不同的理论也趋向于相对的统一，同时，对于宪法价值冲突问题的研究也将会成为宪法学研究中的重要内容之一。

参考文献：
[1] 周叶中．宪法．第2版．北京：高等教育出版社，2005：30-31
[2] 梁治平．法辩．贵阳：贵州人民出版社，1992：196
[3] 范毅．论宪法价值的概念、构成与内涵．甘肃政法学院学报，2005（9）：56
[4] 朱福惠．宪法价值与功能的法理学分析．现代法学，2002，24（3）：25
[5] 杨震．法价值哲学导论．北京：中国社会科学出版社，2004：14-16
[6] 董和平．论宪法的价值及其评价．当代法学，1999（2）：3
[7] 杨海坤．跨入新世纪的中国宪法学——中国宪法学研究现状与评价（上）．北京：中国人事出版社，2001：79-80
[8] 吴家清．论宪法价值的本质、特征与形态．中国法学，1999（2）：48