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论离婚协议中确认的第三债权的法律效力/韩刚

时间:2024-07-21 21:24:55 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9031
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论离婚协议中确认的
第三人债权的法律效力
评张在香诉于琦民间借贷纠纷一案
烟台市牟平区人民法院 韩刚 韩伟*
案情:张某之女王某与于某于2001年5月份登记结婚。在婚前,于某为个人上学、调动工作等向原告借款32500元。王某与于某在2003年协议离婚。离婚协议主要内容有:第一,双方登记后没有举行结婚仪式,所以没有共同财产……;第四,于某借张某共计45000元用于2001年6月份前于某本人转户口、调动工作、读书等费用,以及2002年5月份购买摩托车等花销;此外于某自愿自2005年3月份起直至2008年3月份还清欠张某的借款。为索要该笔欠款张某将于某诉至人民法院,要求于某立即付清借款45000元。在诉讼中,张某向法院提交部分借条作为证据之余,还提交了其女王某与于某所达成的离婚协议作为证据,以证明被告向其数次借款的事实及借款数额。但张某提交的借条只能证明婚前32500元借款关系存在。于某则主张,其为达到与张某之女王某离婚的目的,才与原告之女达成了欠原告45000元的还款协议。该协议中的欠款是对原告及其女儿的一种补偿;其还认为,其中借款为夫妻共同债务,申请追加原告之女作为共同被告,共同偿还。
审理结果:法院认为,王某与于某达成的书面协议合法有效。该协议证明了于某婚前向张某借款32500元,婚后向张某借款12500元的事实。但协议在未征得债权人张某的同意就该债务的还款时间及在债务人王某与于某之间的分配数额所作的约定对张某无约束力。在时效期内,张某对王某的婚前借款32500元,可随时主张权利;王某婚后借款12500元,应为王、于二人的共同债务,张某可向王某一人或王、于二人共同主张权利。对于某要求追加王某为共同被告的主张,理由不当,法院不予支持。遂判决于某于判决生效后10日内付清欠张某的借款45000元。
案件分析:
本案所涉及的民事法律关系是通过婚姻关系而确立的为第三人利益的合同关系,即为第三人设定了债权。其所涉及的主要问题是王某与于某达成的离婚协议对第三人张某的效力如何?笔者认为离婚协议系夫妻二人所为的协议,其中对财产及债权、债务的分担对夫妻二人有约束力,因该协议是在债权人不知情的情况下作出,其对债务所作的分担及还款时间,可能损害债权人的利益,所以该协议对第三人没有约束力。但是,债权人在诉讼中以离婚协议中确认的债权关系及数额作为证据提交法庭,法庭不应全都认定无效。如本案,离婚协议为张某设定了权利(确定了其债权总额,且总额多于其有证据证明的总额),从保护第三人的原则看,只要第三人对该协议不提异议,该协议确认的债权关系及数额可以作为认定案件事实的证据,认定有效。下面本文从三个方面予以阐述。
一、离婚协议对第三人效力问题
该离婚协议主要内容包括:第一,双方登记后没有举行结婚仪式,所以没有共同财产……第四,被告借原告共计45000元用于2001年6月份前被告本人转户口、调动工作、读书等费用,以及2002年5月份购买摩托车等花销。此外,被告自愿自2005年3月起,按期归还约定数额,2008年3月份清偿完毕。
第一、王某、于某达成的离婚协议系双方真实意思表示,该离婚协议有效,其中对财产分割及债权债务的负担问题作出的处理对二人之间有法律上的拘束力。
第二、该离婚协议对王、于二人效,但二人不能以此来对抗其他债权人。我国一直坚持婚姻关系案件(包括在民政部门协议离婚)的处理不允许第三人参加的原则,所以处理夫妻财产、特别是处理对外共同债务的负担问题时,真正的债权人往往处于不知情或不能表达自己意见的地位,这对债权人非常不利。如夫妻二人通过离婚协议将共同财产由一人享有,而将共同债务由另一人承担,恶意逃债,损害债权人利益。所以,对夫妻共同债务,当事人未经债权人同意而改变债的性质,约定由一人偿还或由当事人约定分担的数额或比例,这样的约定只对当事人双方有约束力,对债权人不产生法律效力。
第三、离婚协议中于某对某些事实的承认是否可在张某对于某的诉讼中作为对张某有利的证据,证明45000元借款关系的存在?对此,我国法律并未规定,原告在诉讼中提出此份证据材料作为书证并无问题,而且被告亦未提出证据表明其在离婚合同中所作出的意思表示不真实;并且,此份离婚合同中确认了原告对被告45000元债权的存在。实质上,此份离婚合同为混合合同,既具有婚姻法上的离婚内容,也具有民法上的设定民事法律关系的内容。该协议中的离婚内容对本案作出裁判所需要认定的事实基础并无用益,而对裁判具有积极意义的是合同中的设定民事法律关系的内容。
对于设定民事法律关系的内容,在民事实体法上也可以理解为第三人利益的合同,虽然民法上的有名合同一般均为要因民事法律行为,但是债务拘束合同,即不标明原因(清偿借款)的一方负担合同,属无因行为。 所以,对于此份合同效力的认定不必考虑订立的原因,因此,被告主张其为达成与王某离婚的目的而订立此合同,不论是否真实、能否得到证明,对证据的认定而言,都无意义。
实质上,债权人张某提交离婚协议作为证据,其目的是为了证明45000元的债权数额,而不是证明其对离婚协议全部内容的认可,在被告不能提出反证证明其意思表示不真实的情况下,原告提出的此份书证具有形式上与实质的证据力,被告应承担此项证据所引致之不利后果,即此份合同所确定之45000元借款数额及借款关系在法律上存在。
需要补充说明的是,虽然其为无因行为,但是基于无因行为而取得财产的,得为不当得利请求权的客体,对于此问题,由于案件中被告也未提出这种诉讼请求,所以不告不理。如果被告提出此项主张,则会引起一项反诉,当然,被告也可以嗣后重新再提起一个不当得利返还的民事诉讼。
二、45000元借款的性质问题
从上文的分析可以看出,离婚协议可以证明原、被告之间存在45000元的借款关系。但是这45000元借款性质是什么样的?
我国新婚姻法中采取的法定财产制与约定财产制两者并行的规则,在两者间的关系上,约定财产制效力优先,可以排除法定财产制的适用,但这种效力优先是以婚前或者婚姻关系存续中作出财产约定为前提,所以,在本案中,由于原告之女与被告未作出可以排除法定财产制适用的有效约定,对其财产仍然适用法定财产制。
于某与王某在离婚协议中约定“因双方登记后没有举行结婚仪式,所以没有共同财产”是否有效?在该约定中存在这样一个因果推论,因为双方未举行结婚仪式,所以没有共同财产,即没有共同财产的原因是双方未举行世俗婚礼。即使认定这项约定可视为有效的财产约定,但是此种因果关系在法律上并不会产生效力,是否举行世俗婚姻仪式与有没有共同财产之间不存在因果关系。所以,因果关系不成立,结果推论便不会具有法律效力。从这个角度讲,约定财产制仍然不存在,于某与王某之间仍然适用法定财产制,具有共同财产与共同债务。区分夫妻共同财产和共同债务与夫妻一方婚前财产、债务的分界点是以婚姻关系缔结为标准。本案中的45000元借款以婚姻关系缔结作为分界点可以区分出被告婚前个人债务32500元,对于某婚后借款12500元,尽管是于某以一人名义所借,但因该债务是在于、王二人夫妻婚姻关系存续期间发生的,只要于、王二人或一人不能举证证明该债务确为于某个人所负的个人债务,就应按夫妻共同债务处理。
三、是否应追加共同被告的问题
上文已分析45000元借款的性质,对于某婚前借款32500元由其本人偿还,这没有什么问题。对共同债务12500元是否需要追加王某为被告?
我国婚姻法及司法解释明确规定,夫妻共同债务不因离婚而免除,即共同债务不会基于婚姻关系的解除而丧失其之连带性。夫妻对共同债务都负有连带清偿责任。这种清偿责任不经债权人同意,债务人之间无权自行改变其性质,否则将会损害债权人的利益。因此,夫妻之间离婚时对财产的分割,只能对彼此内部有效,不能向外对抗其他债权人。债权人仍然有权就原夫妻所负共同债务向原夫妻双方或其中任何一方要求偿还。原夫妻之间存在的这种实体法上的连带责任关系使原夫妻二人都可以成为实体法上适格的被告。但是,夫妻二人中一人成为被告还是二人成为共同被告取决于原告的起诉,在原告只起诉夫妻一人时,法院不应依共同债务人之一的申请或依职权追加其他连带债务人为共同被告。
第一、夫妻共同债务是连带之债,而连带之债又系多数人之债,它的债权人或者债务人一方必为二人或二人以上。如果它的债务人有二人或二人以上,可能会在债权人与债务人之间、债务人与债务人之间产生内外两方面的利益冲突。从债权人与债务人之间关系来分析,债权人有权请求债务人中的一人、数人或全体,同时或先后履行债的一部分或全部。一人或数人履行了全部债务后,该连带之债因此而消灭,债权人不得向其他债务人请求履行债务。从债务人与债务人之间关系来分析,债务人一人或数人因清偿、抵消等财产给付行为或其他法律事实使其他债务人的债务全部或部分消灭,可就超出负担部分的给付额向其他债务人行使求偿权。
第二、尽管我国民事诉讼法对追加当事人有规定,但是我国目前的诉讼法理论一般认为,诉讼中当事人地位(尤其是被告)的确定应依原告起诉而定,法院作为居中裁判者应尽量避免依职权或其他非被告当事人的申请而追加共同被告。
本案中,应否追加王某为共同被告,应由债权人张某决定。张某可以要求于、王二人对二人共同债务部分承担连带责任;也可以要求于、王任何一人对该部分债务承担付款责任,承担责任的一方再依二人之间的内部约定向另一方就超出部分追偿。因此,在张某只起诉于某一人,未主张或不同意追加王某为共同被告时,法院不应追加王某为共同被告。
综上,本案的判决结果是正确的。

关于转发中国人民银行《关于汇兑结算方式有关规定的通知》及有关事项的通知

中国建设银行


关于转发中国人民银行《关于汇兑结算方式有关规定的通知》及有关事项的通知

1986年6月10日,中国人民建设银行

建设银行各省、自治区、直辖市分行,各计划单列市分行:
现将中国人民银行银会〔1986〕17号《关于汇兑结算有关规定的通知》转发给你行,并结合当前办理结算和联行往来安全管理情况,提出以下几点意见,请即通知所属执行。
一、关于人民银行17号通知规定,从7月1日起在信汇凭证第三联加盖联行专用章,总行于6月3日以建总明电7号《关于加强联行划款安全管理的紧急通知》规定从6月10日起实行,各行仍照总行紧急通知规定办理。跨系统的转划款,根据人民银行总行的意见,采用“先直后横”转划的,由建行汇出行盖联行专用章;采用“先横后直”转划的,由办理转划的其他专业银行盖联行专用章。
二、各级行要认真做好“联行往来”的对帐签证工作,在对帐中发现的错帐要及时查对纠正,发现假帐案件,要迅速报告有关部门立案侦破,并报告上级行,以便采取措施协同破案。各行在转销“联行往来”余额时,必须具有双方签证的对帐单或对帐的电报,并经会计主管人员审查签章。这次联行对帐签证工作很重要,各行一定要按规定的要求和时间办理对帐签证。对帐签证结束后,要向上级行书面报告核对情况,省、自治区、直辖市分行和计划单列市分行全辖对帐情况报告,最迟在7月15日前报总行。
三、据各行报告,近来发现有些行由于内部制度不健全,核算手续不严密以及有些会计人员责任心不强,被坏人盗窃了国家资金和发生一些恶性事故,如有的行办理现金出纳发生大额短款;单位已挂失支票,仍被坏人取走了款;丢失本行空白现金支票;丢失各种业务公章;票据交换员丢失票据等等,造成国家资金的不应有损失。这些案件和事故,应该引起我们高度的警惕。为了加强安全管理,各级行的领导要建立对财会工作进行定期检查制度,在本通知下达后,要立即对本行的会计核算安全情况进行一次全面检查,特别是对联行密押、各种业务公章、主要的空白凭证
(如支票、联行划款凭证等)保管、现金库房的安全措施、内部管理等各方面,都必须认真检查,查找漏洞,建立和健全内部工作管理制度,以切实加强会计工作的安全管理工作。
附件:中国人民银行(会计司)关于汇兑结算方式有关规定的通知(略)


略论法治视野中的《治安管理处罚法》的不足
高军
(江苏技术师范学院人文学院 常州 213001)

[提要]《治安管理处罚法》的出台是我国治安管理法制化的重要标志,但是,从行政法治的视野来衡量,该法还存在一些值得进一步推敲完善之处。
[关键词]治安管理处罚法  不足   行政法治
《治安管理处罚法》的出台是我国治安管理法治化的重要标志,在这部法律中,立法者们在一定程度上摒弃了《治安管理处罚条例》中“权力本位”的思维定势,将以人为本、保障人权、依法处罚等原则注入其中,顺应了当代社会发展对公民人权保障提出更高要求的历史潮流。但是,“一种制度如果不受到批判,就无法得到改进”①,笔者认为,从法治尤其是行政法治的视野以及“人权入宪”的要求的角度来衡量,该法还有许多值得进一步推敲完善之处。
一、在限制警察权力方面尚存在不足之处。
美国著名行政法学者伯纳德•施瓦茨认为,“行政法的历史就是行政权的扩大同时伴之以加强监督和限制的历史”。②可见,“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使,防止政府滥用权力,以保护公民”。③而在政府的行政权中,警察权力与公民的人权之间的联系最为紧密,警察权力很大、管辖的范围很宽,既可以限制人身自由又可以剥夺财产,还可以采取各种临时性的措施,如果警察权力使用不当、滥用或误用的话,最容易侵犯公民的人权,因此,需要通过立法对之予以严格的限制。在全国人大常委会三审《治安管理处罚法(草案)》的过程中,常委会委员和受邀列席的全国人大代表普遍认为,过去多年实施的《治安管理处罚条例》,存在的主要问题是警察权力过大,主要矛盾是如何严格按照维护公共秩序和公共利益的目的,来平衡警察权力行使和公民权利保护之间的关系。为此,《治安管理处罚法》对之予以了改进,在限制警察权力方面做出了一些具体的规定。但是,从行政法治的角度来看,该法在限权方面还存在着明显的不足。
1、警察的自由裁量权过大。行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分,它是行政主体提高行政效率之必需的权限,它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题,因此,伯纳德•施瓦茨教授认为,“自由裁量权是行政权的核心”。④但是,要实现行政法治,又必须对行政自由裁量权加以一定的控制,正如弗兰克•福特认为的那样,“自由裁量权,如果不设定行使这种权力的标准,即是对专制的认可”。⑤我国《治安管理处罚法》对于警察自由裁量权的授予是非常充分的,自由裁量权不仅仅表现在行政拘留方面,还涉及警察行为的方方面面,例如增加多种行政处罚种类以后如何正确选择方面,在罚款幅度大大提高后如何合理掌握罚款金额方面,在警察有权现场处置违法行为时如何正确行使治安管理强制措施方面等等,都会遇到行政行为种类、方式、手段、幅度、期限、程序等等方面的合理选择问题。如果警察不懂得或者不善于正确、谨慎使用行政自由裁量权,那将会给自然人、公民和社会组织带来灾祸。过去的经验告诉我们,由于警察自由裁量权过大,因缺乏有效的监督,导致警察在执法中权力任意扩大,一些执法人员受经济利益驱动,在执法活动中“顶格处理”、“以罚代拘”的现象比较普遍,结果严重违背了执法公开、公正的要求,严重地侵犯了公民的合法权益,亵渎了法律的尊严。因此,按照自由裁量权运用的合法性原则、合理性原则和程序性原则及合目的性要求进一步规范警察的自由裁量权是十分必要的。
2、程序性限权不足。现代社会中,程序对于法治的重要性已得到广泛的认同,威廉•道格拉斯指出,“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”。⑥王名扬先生认为,“一个健全的法律,如果使用武断的专横的程序去执行,不能发生良好的效果。一个不良的法律,如果用一个健全的程序去执行,可以限制或削弱法律的不良效果”。⑦程序规范是法律规范的重要组成部分,只有严格地遵循程序性规范才能有效地约束行政机关的恣意行为,防止行政自由裁量权转变为专横和不可捉摸的权力,才会给行政相对人平等感、透明感,使其心服口服,才能使行政行为的实效实现最大化,才能最大范围地让社会公众接受。但是,在《治安管理处罚法》中却明显地存在着一些程序规定缺位的情况,例如,该法在对公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚引入了听证程序的同时,却对听证会的程序、听证程序中当事人与公安机关的关系等没有作出具体、明确且中立的安排,而且《行政处罚法》中同样也未对听证程序作类似的安排,由此极可能导致实际操作中当事人实体权利的丧失、法律正当性下降的危险。此外,《治安管理处罚法》对于警察违反规定的法律责任及其责任追究,仅仅简单地规定了“依法给予行政处分”,“构成犯罪的,依法追究刑事责任”,并未规定具体程序和细节,因此,在实践中,所谓的“规范警察权力”就可能在一定程度上要被打折扣。另外,由于违反程序规范可能影响相对人的权益,更重要的是违反程序规范通常伴随着对相对人权利的蔑视,是对公民人格尊严的贬低。按照“正当法律程序”的要求,违反程序规范必须承担不利后果。但遗憾的是,《治安管理处罚法》中并未规定警察程序违法的后果。
3、以权利限制权力方面,即对行政相对人权利保障方面的不足。主要体现在:(1)《治安管理处罚法》规定公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚前应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证,但该法未将听证程序引入对限制人身自由的处罚,是该法的一个缺憾。公民的人身自由作为一项基本的权利,其重要性要远远超出财产权,对如此重要的基本权利进行限制,而不给予公民通过听证陈述理由的机会,是令人难以理解的。(2)《治安管理处罚法》第七十九条规定了公安机关及其人民警察对治安案件的调查,应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据,以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据,以避免公民的合法权利受到损害。但问题同样还是该条款在实践中能否得到有效的贯彻值得怀疑。因为该法并未规定律师在治安案件处理中的作用,由于没有外在的第三种力量对警察的行为实施有效的监督,警察往往握有“一种不受任何约束的法外特权”,即使警察采用非法手段取证,但由于行政相对人处于一种“超级封闭”的情况下,往往根本没有能力来证明证据是警察通过非法手段收集的。
4、权力限制权力方面的不足。《治安管理处罚法》中提到的执法监督虽然规定了公安机关及其人民警察办理治安案件,不严格执法或者有违法违纪行为的,任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告,收到检举、控告的机关,应当依据职责及时处理。但并未规定“及时”的具体期限、在查证属实的情况下公安机关及警察应当承担何种法律责任,以及在有关部门拒不受理的情况下当事人如何得到有效的救济,当事人如果对处理决定不服应如何救济等都未作出明文规定。此外,虽然规定了公安机关或者人民检察院、行政监察机关都对公安机关和警察违法违纪行为有管辖权,不可否认其立法初衷是好的,为的是最大程度地便利群众行使对公安机关和警察的监督权,但如此多的部门都有权负责,且负责的是“得罪人的事情”,“政出多门”会不会发生那种大家都有权负责,却大家都不愿负责而互相推诿的结果?因此,笔者认为该法规定的执法监督,还只能算作为一种宣言式的规定,并没有有效的保障措施来纠正公安机关和警察的违法行为和处理违法的警察。
需要指出的是,对警察权力予以限制,并不是为了故意给警察办案制造麻烦,限权的最终目的是为了更有效地保障公民的人权。尤其是在《治安管理处罚法》规定处罚的范围扩大,处罚的种类增多,罚款幅度大幅提高的情况下,如果对警察权力的行使从立法上不予以严格的限制,将意味着警察的权力得到空前的扩展。我们不能天真的、教条的以为,警察既然是“人民警察”,当然是为人民服务的,怎么会侵犯人民的合法权利呢?因为,孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。⑧而阿克顿公爵的名言——“权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败”已为历史所证实为一条公理,为我们所熟知。基于此,学者认为,“不信任是每个立法者的首要义务。法律自然不是用来反对善的,而是用来对付恶的,所以,某个法律对它的接受者预设的恶行内容越多,其本身反而显得越好”。⑨因此,从性恶论的角度出发,在立法时,对权力必须予以有效的约束,特别是对容易侵犯人权的警察的权力更应加以严格的约束。
二、与相关的法律、法规的衔接、协调方面的不够。
长期以来,在“有总比没有好”、“立法宜粗不宜细”的思想指导下,“头痛医头,脚痛医脚”式的立法现象在我国比较突出,造成的结果就是出台法律时忽视了与相关的法律、法规的配套,后立的法与此前相关的法律、法规的衔接、协调方面不够的情况在我国的立法实践中比比皆是,⑩《治安管理处罚法》也同样未能例外。
1、与《刑法》协调方面的不足。主要表现在法律条文的相互冲突方面,例如,《刑法》第三百五十九条规定,引诱、容留、介绍他人卖淫的,处五年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处罚金;情节严重的,处五年以上有期徒刑,并处罚金,这里已明确排除了引诱、容留、介绍他人卖淫的一般违法性。但是,《治安管理处罚法》第六十七条却规定,引诱、容留、介绍他人卖淫的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。《治安管理处罚法》在这里承认了引诱、容留、介绍他人卖淫的一般违法性,两者是矛盾的。此外,《刑法》第三百六十四条第二款规定,组织播放淫秽的电影、录像等音像制品的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处罚金;情节严重的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。第三百六十五条规定,组织进行淫秽表演的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处罚金;情节严重的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。这里同样也明确排除了组织播放淫秽的电影、录像等音像制品及组织进行淫秽表演的一般违法性。但是,《治安管理处罚法》第六十九条却承认了组织播放淫秽音像的及组织淫秽表演的一般违法性。
2、与其他法律协调方面的不足。我国有一些其它法律、法规明确规定,对违反其规定的行为参照《治安管理处罚条例》进行处罚,然而这些违法行为无论在旧的《条例》还是在新的《治安管理处罚法》中均却无法找到。比如《国旗法》、《国徽法》规定,对在公共场所故意以焚烧、损毁、刻划、玷污、践踏等方式侮辱国旗、国徽,情节较轻的行为,参照《条例》的处罚规定,由公安机关处以15日以下拘留,该行为在《条例》及《治安管理处罚法》中均无相应的规定。类似情形,还有许多。
“法律将容忍一种实际困难,而不能容忍不一致性和逻辑上的谬误”,[11]立法冲突是法治的一种消极因素,它破坏了我国法制统一的原则,势必造成法律实施中的混乱,使执法主体、司法主体和守法主体在法的实施方面经常无所适从,从而使这些相互矛盾和冲突的法无法取得实效,最终将极大地损害法律的尊严。由于《治安管理处罚法》草案由公安部门负责起草,缺少语言功底好、逻辑能力强的法学研究者的参与,学理准备不足,以致立法出现与其他法律相互冲突的问题,实为憾事。
三、立法理念、立法程序及其他方面的不足。
1、众所周知,在行政民主化的世界性潮流影响下,近些年来我国的行政法模式,已由过去的“单向法”、“管理法”、“管制法”的模式,开始转向“平衡法”、“服务法”、“指导法”的模式,在立法中日益注重有效监督和保障行政权力依法行使,有效保护行政相对人的合法权利不受侵害并在受到侵害时能够得到有效的救济。《治安管理处罚法》作为一部行政管理法律,虽然名曰“处罚法”,但其立法目的,自然也是保护公民的权利。近年来出台的行政法律已很少使用“管理”二字冠名,而《治安管理处罚法》仍沿用“管理”的名称,这多少折射出传统“部门立法”重“管理”的陈旧立法理念的痕迹。
2、立法程序方面。由于立法是一个博弈和妥协的过程,各种观点的表达和公开是博弈的前提,面对汹涌的民主法治的时代潮流,为了加强立法程序的科学化、民主化,许多国家在立法中增加了立法复议、立法听证、立法审查程序。这些程序措施对于提高立法质量,减少立法冲突起到了积极作用。近年来,在我国,一些与公民权益有关的重要法律法规的制定已实行了“开门立法”。但是,《治安管理处罚法》草案的起草却依然沿袭了传统的部门立法模式,即由治安管理处罚的主管部门公安部拟订治安管理处罚法草案,再由公安部将治安管理处罚法草案送审稿报国务院,由国务院将法律草案提交全国人大常委会审议,也就是说全国人大常委会审议的《治安管理处罚法》草案相当程度上是由公安部拟订的。对此,有关部门的解释是:“法律必须要由执行者来执行,执行者最清楚法律有哪些缺陷,需要怎样完善”。但这样的理由显然是不能服众的,因为缺少民众广泛的参与,人们因此有理由担心,提出的法案或多或少带有部门利益的色彩,天平会更倾向于公安部门。
刘武俊先生认为,《治安管理处罚法》作为一部与公民权益休戚相关的重要法律的修订,应当尽可能由地位相对超脱的治安管理处罚主管部门以外的其他机构或团体起草,选择公安机关之外的其他起草主体,重视法学界的专家建议稿乃至民间的公民建议稿,并且有举行大规模的立法听证会的必要,广泛听取社会各界尤其是作为治安管理相对人的普通群众的意见。退一步讲,至少也要将《治安管理处罚法》草案在媒体全文公布广泛征求社会各界的立法建议。但令人遗憾的是,《治安管理处罚法》草案的立法过程几乎都省略了上述程序。[12] “《治安管理处罚法》草案的立法过程究竟是传统的立法模式的惯性,还是有关部门存在的‘立法不作为’,这颇值得深思”。[13] 
此外,对于实践中警察经常使用的强制带离现场、强行驱散、交通管制等行政强制措施,这些行政强制措施如果使用不当,极易侵犯人权,因此,必须通过立法明确予以规范,但《治安管理处罚法》却并未予以规定。另外,对于学者提出的行政拘留是剥夺限制人身自由的一种制裁措施,应该更加公正地行使,不能由公安机关自行决定,公安机关既当运动员又做裁判员的做法成了我国警方广受非议的诟病。主张参照绝大多数法律体系完整严密的国家,对公民人身自由的限制,非法院不可擅自决定的做法,在我国建立治安法庭,让公安部门只负责调查取证,把制裁的权力交由独立的治安法庭来行使。笔者支持这种观点,但是,笔者认为,治安处罚“轻罪化”是一个牵一发而动全身的系统工程,它涉及到与刑法、刑诉法、行政处罚法等法律的协调,亦涉及到公检法部门职责分工等等,绝非一部《治安管理处罚法》所能单独确立。
[参考文献]
①[英]边沁.政府片论[M],商务印书馆1995,99.
② ④转引,李玲.法治与自由裁量[J],中州学刊,2003(3)
③[英] 威廉•韦德.行政法[M]中国大百科全书出版社,1997.5
⑤[11]转引,[美]博登海默.法理学-法律哲学与法律方法[M],中国政法大学出版社1999,367.241
⑥转引,季卫东.法治秩序的构建[M].中国政法大学出版社,1999.3.
⑦王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1996.41.
⑧[法]孟德斯鸠.论法的精神[M],商务印书馆,1997.154.
⑨拉德布鲁赫.法律智慧警句集[M],中国法制出版社,2001.12
⑩参见,曲耀光.论我国的立法冲突[J],中国法学,1995.(5)
[12] 刘武俊.《治安管理处罚法》为警察办案设置基本前提[N],东方早报,2005-9-1
[13]曲力秋.治安管理处罚法的立法亮点:为警察滥用职权设障[N], 新民周刊, 2004-10-30

本文发表在《理论与改革》2006年第4期