论公安机关在处置极端性安全事件中的地位 作用 任务

李 龙
（宁夏警察学校 宁夏 银川 750021）

摘要： 极端性安全事件是程度极为强烈的安全事件。近年来此类事件在国内外不断发生，影响极大。公安机关及其民警是处置极端性安全事件的重要部门和力量。从思想上认识此类事件的基本特征，明确公安机关和公安民警在事件处置中的地位，职能，掌握事件处置的基本原则，设定具体的工作任务对有效处置此类事件十分有益。
关键词： 公安部门 安全事件 工作原则 职能作用
一 极端性安全事件及其特征
安全事件一般是指由不可抗拒或不可预见的因素导致形的危害或危及社会及人群正常工作、生产、生活秩序和人身健康的事件或灾害。而极端性安全事件是程度最为强烈的安全事件。近年来世界上发生的此类事件从发生的地域来看大多集中在城市地区。与农村相比，城市地区人口密集，人员、产业、生产、生活的互动性极强。因此，它一旦发生，就会对经济发展、社会进步和治安稳定、群体心态、社区安全等产生极大影响。而且这种影响在事件结束之后还会在相当一段时期内继续弥散，后果极为严重。当前，我国正在加快城镇（市）化建设进程，实施以工业化、城市化促进和带动现代化的发展战略。城市的数量已由1949年的136个发展到了600多个，城市人口的比例已由1949年的不足10%上升到了30%多，而且这一比例正在以较快的速度增加。根据党的十六大确定的战略目标，到2020年，我国的城镇化率要达到或超过50%,在城市领域中的从业人员要达到总从业人员比例的近70%。因此，积极预防和合理处置此类事件意义重大。同时，近两年来业已发生的美国“9.11”恐怖爆炸事件和韩国大邱地铁火灾事件及我国广西地区发生的有毒化学品因运输车辆颠覆而泄入江中漂流的事件尤其是目前正在发生着的“非碘型性肺炎”事件都已经并正在用事实给我们以警示。从国内外已经或正在发生的事件及应付处置情况来看，我们在主观上“对城市化伴随的灾情认识不足，使大城市承载的特殊‘市情’被人们长期忽视”。①在客观上一方面“计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统，既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源，造成‘养兵千日’却不能‘用兵一时’的被动局面。”②另一方面在“城市灾害管理上重救轻防，物质投入上不协调，使城市在应付极端事件时更加脆弱。”(3)
与一般的安全事件相比，极端性安全事件具有或应该具有的基本特征是：
1 突发性强，难以预料。
2 爆发面积广，控制难度大。
3 诱发因素多。可由人为因素引起，也可由非人为因素引起（如特大地震、火灾、水灾,疫情等。）
4 传染传播速度快。
5 表现类型多。既有天灾型的，也有人祸型的。
6 危害后果严重。既有对物质形态方面的影响，也有对精神（心理）形态方面的影响。
有效应付和积极应对城市极端性安全事件需要一个相对独立的运行体系。实行统一领导指挥，使各部门既各行其职，又协调配合。公安机关作为其组织结构中的重要成员单位，对极端性安全事件必须要有清醒的认识；明确自身在事件处置中的地位，职能；掌握事件处置的基本原则，发挥好应有的作用。
二、公安机关处置极端性安全事件中的地位，职能和应遵循的基本工作原则：
（一） 极端性安全事件的基本特征决定了对它进行有效的控制和处置时必须要有一个统一、规范、高效运转的指挥、决策、执行系统机构（如美国就有“联邦紧急事件管理局，简称FEMA）。这一机构应该而且必须具备的基本职能是：对有关事件的信息进行收集、分析、汇总、处理；向主管领导部门提供咨询、建议；在事件发生后发挥决策、指挥、协调职能；对事件进行应急处置。在上列职能中，大部分职能应由该系统自身完成。而“应急处置”职能的发挥是其自身无法具体执行完成的。因此需要进行力量和资源的组织与整合。一般来说，应急事件处置力量应由以下单位构成：相关政府部门；公安部门;消防部门；医疗救援机构；军队；民政部门；相关社会力量和组织；新闻单位等。
由此可见，公安（警察）机关在极端性安全事件的处置中是一个极为重要不可或缺也无法替代的组成单位，具有重要的地位。
（二） 参与极端性安全事件处置的单位各自承担着不同的职能，其分工必须明确清晰。其中，公安部门的主要职能应该是：
1 全力维护事件发生地及受影响地区的社会治安，确保治安稳定，密切注意社会动态。
2 保护和维持好事件发生地的现场安全，按照要求做好值勤工作。
3 确保事件发生地人民群众的人身、财产不受非法侵害。
4 管理好事件发生地的交通秩序及救助用交通工具的畅通无阻，对需要进行封闭的交通线路及车辆适时进行交通管制。
5 对受害人员进行及时抢救，提供必要的帮助。
6 协助有关部门处理伤亡事件：管理现场新闻采访报道。
7 对人员的伤残情况进行调查了解和必要的司法鉴定。
8 掌握敌情、社情，广泛收集有关信息及时反馈给事件处置机关及有关部门，给领导提供决策咨询意见和建议。
(三) 极端性安全事件发生的突然性、发展的变化性和表现表态的复杂多样性决定了处置工作不能墨守成规，必须相机行事。为了确保处置行为的合理性、有效性、有利性、公安机关及其工作人员必须坚持以下基本原则：
公益至上、安全第一。利益多元化是当前社会发展中的客观事实。在极端性安全事件中，国家利益、集体利益、群体利益、个人利益互相交织。它们既具统一性，有时也具矛盾对立性。公安机关及其工作人员往往要深入到事件的一线中去工作，它们面对的是具体的现实矛盾关系。在处理这些矛盾时，必须把公众利益放在至高地位，将公众安全放在突出的首要位置。对凡是有害于公众利益和公共安全的行为，必须坚决予以制止。对行为人要说服教育，讲清道理，对不听劝阻、执意不改的决不能以任何借口给予照顾，更不可满足其“合理”的要求。
依法处置原则。对极端性安全事件必须依照国家有关的行政法律、法规进行处置，切不可因为事件的特殊性性滥用行政执法权。在实体性问题上要防止自由裁量权的过度使用，在程序性问题上要防止简单化倾向。依法处置主要是指公安机关一方面要按照《中华人民共和国人民警察法》的规定依法履行职责，另一方面要完整、准确地执行与事件有关的行政法律法规，做到统筹兼顾、平等执法、不偏不倚。
3 情势变通原则。当前，我国安全事件预防处转形式还有待于完善。同时，由于任何时候“法律不可能穷置方面的法律法规建设相对滞后，工作机构及运尽现实”，加之安全事件不断有新的表现形态出现，因此公安机关在处置事件中可能会遭遇到“无法可依”的情况。在此情形下公安机关必须依据有关法学原理和法律精神的内在意蕴，创造性地进行执法活动。
4．主动接受指挥领导，积极进行协调配合的原则。在处置极端性安全事件中 ，公安机关只是处置力量中的一个组成部分，必须主动接受专门指挥机构的领导，认真履行职责，积极完成分配的任务。同时，要按照强化协调，密切配合的原则与有关部门处理好工作关系，保证工作关系和谐，顺畅，以防止相互影响制约的现象发生。
三、公安机关在极端性安全事故处置中的主要任务
根据《中华人民共和国人民警察法》的有关规定及公安机关的性质和职能，结合处置极端性安全事件工作的实际需要，公安机关在处置工作中的主要任务应该是:
（一） 事件发生之前的主要任务：
1熟知与处置工作有关的法律、法规、规章和规定。
2 在系统内部分级成立相应的组织领导指挥机构。
3 制定好工作预案。
4 组建好处置队伍并进行日常学习、训练，适时开展模拟仿真演练。
5 开展相关的调研工作及日常性的信息收集、分析、交流、上报工作。
6 主动向领导机构汇报工作，寻求支持；积极与其他处置部门进行工作沟通。
7 在社会及民众中开展相关的宣传教育工作。
（二） 事件发生之中的主要任务：
1 快速组织对人员，物资，财产的救援。
2 协助有关部门对事件当事人员、财产、物资进行处置。
3 对需要隔离，封闭的场所及有关空间环境进行保护性管理。
4 对有关的交通车辆，道路进行交通管制和必要的查控。
5 严厉打击与事件有关的违法犯罪行为，防止和制止影响，阻挠救灾活动的事件发生。快速组织对人员、物资、财产的救援；积极为救灾活动创造必要的安全条件。防止和制止影响，阻挠救灾活动的事件发生。
河南省洛阳市人大常委会


洛阳市矿产资源管理办法
洛阳市人民代表大会常务委员会


（2000年8月17日洛阳市第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过 2000年9月27日河南省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准）


第一条 为合理开发利用和保护矿产资源，促进矿业持续健康发展，根据《中华人民共和国矿产资源法》和《河南省实施〈矿产资源法〉办法》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内勘查、开采矿产资源及经营矿产品的单位和个人，必须遵守本办法。
本办法所称矿产品，是指矿产资源经过开采或者采选后，脱离自然赋存状态的产品。
第三条 市、县（市、区）地质矿产行政主管部门负责本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理和矿产品经营的有关监督管理工作，其他有关部门按照各自的职责会同同级地质矿产行政主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。
第四条 市、县（市、区）人民政府必须加强矿产资源的保护和管理工作，保障矿产资源法律、法规在本行政区域内的贯彻实施。
市、县（市、区）人民政府应依照国家有关规定，编制本级矿产资源规划，经批准后组织实施。矿产资源的勘查、开发应服从矿产资源规划。
第五条 在勘查、开发、保护矿产资源和地质灾害防治、矿山安全生产及科学技术研究等方面成绩显著的单位和个人，由市、县（市、区）人民政府给予奖励。
第六条 勘查矿产资源，必须依法申请，经批准取得探矿权，并办理登记。
依法取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。
探矿权申请人向勘查许可证登记管理机关申请探矿权时，可以同时将申请资料报送市地质矿产行政主管部门。
市地质矿产行政主管部门自接到报送资料之日起十五日内对下列内容进行核查，并将核查情况报勘查许可证登记管理机关：
（一）是否符合矿产资源规划及申请区块范围内矿业权设置情况；
（二）申请区块范围内重要工程、大型设施、地质遗迹、风景名胜区、林区及自然保护区等情况。
第七条 探矿权人应当自领取勘查许可证之日起六个月内开始施工。在开始勘查工作十日内，应当向勘查项目所在地的县（市、区）地质矿产行政主管部门报告。
探矿权人必须按照发证机关核准的勘查项目范围和实施方案进行勘查工作。不得以采代探，不得擅自进行滚动勘探开发、边探边采或者试采。
探矿权人变更登记的，经原发证机关批准之日起三十日内向勘查项目所在地的县（市、区）地质矿产行政主管部门报告。
第八条 勘查项目完成后，自地质勘查报告被批准之日起三十日内，探矿权人应向市地质矿产行政主管部门报送审批意见书。
因故需要撤销勘查项目的，探矿权人应在注销登记之日起三十日内向勘查项目所在地的县（市、区）地质矿产行政主管部门报告。
第九条 开采矿产资源，必须依法申请，经批准取得采矿权，并办理登记。
依法取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。
采矿权申请人在提出采矿权申请前，应向采矿登记管理机关提交经法定矿产储量审批机构或其委托的机构评审认定的矿产资源储量报告，申请划定矿区范围。采挖零星分散矿产和砂、石、粘土矿产的应提交简测矿产资源储量报告。
采矿权申请人向省以上采矿登记管理机关申请办理采矿许可证时，可以将提交的有关资料同时报送市地质矿产行政主管部门，市地质矿产行政主管部门应在接到报送资料之日起十五日内提出意见，报采矿登记机关。
开采零星分散矿产资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土的，由县（市、区）地质矿产行政主管部门依法审批，并颁发采矿许可证；涉及有关行政主管部门法定职权的，应会同相关部门依法办理手续。
第十条 采矿权人应当自领取采矿许可证之日起六个月内组织进行建矿、采矿活动。
采矿权人在采矿许可证有效期内因故停业的，应承担保护矿产资源的义务；停业六个月以上，应向矿区范围所在地的县（市、区）地质矿产行政主管部门报告。
第十一条 采矿权人凭采矿许可证到有关部门和单位办理用地、用电、用水、申请贷款和使用爆炸物品等有关手续，有关部门和单位不得为无采矿许可证的单位和个人办理与采矿活动有关的手续。
第十二条 采矿权人必须按照发证机关核准的矿区范围和开采方案进行开采活动。改变矿区范围或开采方案，须报经原发证机关或其委托机关批准，并于批准之日起三十日内向所在地的地质矿产行政主管部门备案。
第十三条 建设铁路、公路、工厂、水库、输油输气管道、输电线路、通讯设施和大型建筑物或者建筑群及其他重要建设项目，应当避免压覆重要矿床。建设单位报批建设项目可行性研究报告时，应当附具地质矿产行政主管部门的意见。
建设项目拟建在已办理采矿许可证的矿区范围内的，应书面征求采矿权人意见。
第十四条 矿产资源勘查、开发实行年度报告制度。
探矿权人、采矿权人应当于每年1月31日前将上年度矿产资源勘查、开发利用的情况、勘查实施方案或开发利用方案完成情况、法定义务履行情况、井上井下工程对照图及有关资料报送颁发许可证的登记机关，同时报送当地地质矿产行政主管部门。
地质矿产行政主管部门对探矿权人、采矿权人报送的年度报告采取书面与实地核查相结合的形式，实行分级审查，并按规定标准作出结论。
第十五条 采矿权人在报送年度报告时，应同时报送当年的生产作业计划、采掘工程平面图和储量计算图等资料。小型及其以下生产规模矿山报县（市、区）地质矿产行政主管部门备案；其他矿山企业报市地质矿产行政主管部门备案。
第十六条 矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求，或者符合地质矿产行政主管部门核定的标准。
第十七条 地质矿产行政主管部门和有关部门应当加强对矿产资源采、选活动的监督管理。
开办选矿厂和专门从事选矿活动的，须经市有关部门批准，并向市地质矿产行政主管部门备案。
第十八条 地质矿产行政主管部门和有关部门应当加强对尾矿资源的管理、保护和综合利用。
建有选矿设施的单位和个人，必须建有符合环保、安全等有关规定标准的尾矿库，防止尾矿资源损失破坏。
改变含有有用组分的尾矿资源用途的，必须经地质矿产行政主管部门批准。
第十九条 矿山企业和个体采矿在采矿终止时，必须按照国家有关规定及时闭坑，在闭坑前向原颁发采矿许可证的机关或其委托机关提交闭坑报告，由地质矿产行政主管部门会同有关部门对储量消耗、回填复垦、植树种草等验收合格后，方可办理闭坑手续。小型生产规模及其以下矿山
企业应设立闭坑专项资金，其具体管理办法，由市人民政府制定。
第二十条 在地质遗迹保护区、风景名胜区、自然保护区和需要特殊保护的河道、林地及一定范围内，禁止损害保护对象的矿产资源开采活动。
勘查、开采矿产资源时，发现具有重大科学文化价值的自然遗迹、人文遗迹，应当加以保护并及时报告有关部门。
第二十一条 依照国家有关规定编制的地质灾害防治方案和防灾预案，由地质矿产行政主管部门会同有关部门组织实施。
勘查、开采矿产资源造成滑坡、泥石流、崩塌、地面塌陷、地裂缝等地质灾害的，应采取措施进行治理，防止灾害扩大，并及时向地质灾害发生地的地质矿产行政主管部门报告。
采矿权人应当对被污染、破坏的矿区环境进行治理、恢复，妥善处置开采活动中产生的废气、废水、废渣和废石。排放污染物的，必须符合国家和省规定的排放要求。以露天方式开采矿产资源的，应当采取措施保持边坡稳定。
第二十二条 地质矿产行政主管部门应加强矿产资源补偿费的征收与管理。矿产资源补偿费纳入财政预算，实行专项管理，按规定用于矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助，任何单位和个人不得截留、挪用。
县（市、区）地质矿产行政主管部门未履行征收职责的，由市地质矿产行政主管部门责令其限期征收；逾期仍不履行征收职责的，报经省地质矿产行政主管部门批准，由市地质矿产行政主管部门直接予以征收。
第二十三条 收购未缴纳矿产资源补偿费矿产品进行加工、经营、使用的单位和个人，为代扣代缴矿产资源补偿费的扣缴义务人，经矿产资源补偿费征收机关委托，履行扣缴矿产资源补偿费的义务；未履行代扣义务的，由扣缴义务人缴纳应代扣的矿产资源补偿费。
第二十四条 矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征。
采矿权人对矿产品自行加工或自用的，按照国家规定价格计算销售收入；国家没有规定价格的，按照征收时该矿产品当地市场平均价格计算销售收入。
平均价格由地质矿产行政主管部门会同同级物价行政主管部门核定。
第二十五条 采矿权人和扣缴义务人应于每月10日前到矿产资源补偿费征收机关分别申报上月采出的及扣缴矿产资源补偿费的矿产品的名称、产量、销售数量、销售价格和实际开采回采率等资料，办理缴纳矿产资源补偿费的有关手续，缴纳上月的矿产资源补偿费。
第二十六条 市人民政府依据有关法律、法规规定或国民经济发展和维护矿业秩序的需要，对少数重要矿产品的经营，可以实行许可证制度。
任何单位和个人不得收购、销售无采矿许可证的单位或个人开采的矿产品。
第二十七条 探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权以出售、作价出资等方式转让。
采矿权人采用租赁经营方式、承包经营方式开采矿产资源的，应当签订书面协议，报经原发证机关批准。批准机关应在批准之日起三十日内向上一级地质矿产行政主管部门备案。
第二十八条 违反本办法规定，法律、法规已有处罚规定的，按照法律、法规规定处罚。
有下列行为之一的，由市、县（市、区）地质矿产行政主管部门按照各自的职权，给予以下处罚：
（一）不按照本办法的规定备案、报告有关情况的，责令改正，给予警告。
（二）领取勘查许可证或采矿许可证满六个月未开始施工或者施工后无正当理由停止勘查、开采活动满六个月的，责令限期改正，逾期不改正的，处以五千元以上五万元以下的罚款。
（三）未经批准，擅自进行滚动勘探开发、以采代探、边探边采或者试采的，责令停止违法行为，予以警告，没收违法所得，可以并处一万元以上十万元以下的罚款。
（四）不按照本办法第十四条第二款规定报送年度报告的，责令限期改正，予以警告，逾期不改正的，处以五千元以上三万元以下的罚款。
（五）矿山企业年度报告经实地核查不合格的，责令限期改正，给予警告，可并处五千元以上三万元以下的罚款，连续三年核查不合格的，依法吊销其采矿许可证。
（六）违反本办法第二十六条第二款规定的，没收矿产品；已经出售的，没收违法所得。
（七）勘查、开采矿产资源造成地质灾害，责令限期治理，不按规定治理的，可处以一万元以上十万元以下罚款。
第二十九条 对未取得采矿许可证擅自采矿或超越批准的矿区范围采矿的行为以及其它违反矿产资源法律、法规的行潍，当事人不如实或拒绝提供销售收入凭证的，由地质矿产行政主管部门依据有关法定机构或中介组织作出的评估、鉴定结论进行事实认定。
第三十条 地质矿产行政主管部门履行监督检查职责时，可以采取下列措施：
（一）对未取得采矿许可证擅自开采矿产资源的，予以查封、扣押采出的矿产品和生产设施，强制填封井（硐）口；
（二）在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，予以先行登记保存；
（三）对违法行为人隐匿、转移违法采出的矿产品和违法所得的行为，可能妨碍行政处罚决定执行的，可以查封、扣押与处罚数额相当的矿产品。
地质矿产行政主管部门查封、扣押生产设施及其他财物时，应送达查封或者扣押财物通知书，并向违法行为人出具查封、扣押财物清单。
第三十一条 当事人对地质矿产行政主管部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请复议，也可以依法直接向人民法院起诉。
当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十二条 市、县（市、区）人民政府及其工作部门、乡（镇）人民政府在矿产资源管理工作中的不适当的决定、命令，一经发现，必须依法撤销或者纠正。
第三十三条 地质矿产行政主管部门和有关主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 地质矿产行政主管部门及其工作人员以各种方式办矿或参与办矿牟取利益的，责令改正，由主管机关或监察机关没收其投资及违法所得，对主要负责人和直接责任人员给予行政处分。
第三十五条 地质矿产行政主管部门对有关违反矿产资源法律、法规行为的举报，应于六十日内进行调查处理，并向举报人反馈情况，经查实作出行政处罚的，可给予举报人适当奖励。地质矿产行政主管部门应当为举报人保密。
第三十六条 本办法自2000年12月1日起施行。


（2000年9月27日河南省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）


河南省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议，审议了洛阳市人民代表大会常务委员会制定的《洛阳市矿产资源管理办法》。会议决定，批准《洛阳市矿产资源管理办法》，由洛阳市人民代表大会常务委员会公布，自2000年12月1日起施行。



2000年9月27日