青海省人民政府


青海省省级职工基本医疗保险实施细则
青海省人民政府


第一章 总则
第一条 根据《青海省城镇职工基本医疗保险制度改革实施方案》，制定本实施细则。
第二条 省级职工基本医疗保险的参保范围为：省级机关、企事业单位、社会团体、中央驻省企事业单位所有职工和退休（退职）人员（不包括海西州）。
退职人员是指按照国发〔1978〕104号文件规定办理了退职手续，由单位按月发放退职生活费的人员。
第三条 国家公务员在参加基本医疗保险的基础上，享受医疗补助。具体办法另行制定。
第四条 所有参加基本医疗保险的人员必须参加省级大病统筹医疗保险。具体办法另行制定。
第五条 离休人员、老红军和二等乙级以上革命伤残军人原有医疗待遇不变，符合规定的医疗费用实报实销。医疗费用按原资金渠道解决，支付确有困难的，由省级财政帮助解决。
第六条 计划内的在校大中专院校学生仍按定额包干的管理办法由学校包干管理，资金由原渠道解决。

第二章 管理机构及职责
第七条 省职工医疗保险管理局（简称“省医保局”）经办省级统筹的基本医疗保险业务，对全省基本医疗保险经办机构进行业务指导。其主要职责是：
（一）负责基本医疗保险基金的筹集、管理和支付。
（二）编制基本医疗保险基金预决算，制定财务会计、内部审计和统计制度，制定有关基本医疗保险基金业务管理的具体规定。
（三）在劳动和社会保障行政主管部门确定的定点医疗机构、定点零售药店范围内选择定点医疗机构和定点零售药店，并签订协议。向社会公布省级统筹的定点医疗机构和定点零售药店名称。配合有关部门对定点医疗机构和定点零售药店进行监督、检查。
（四）办理基本医疗保险有关证件，办理转诊、转院、家庭病床、特殊检查、治疗及用药等方面的审批及业务查询。
第八条 定点医疗机构和定点零售药店要建立基本医疗保险管理组织。其主要职责是：
（一）积极宣传和认真执行基本医疗保险的政策、规章和制度。
（二）制定并落实基本医疗保险的各项具体管理措施。
（三）监督、检查本单位对基本医疗保险政策和规章制度的执行情况。
（四）向省医保局按期报送基本医疗保险报表。
（五）办理本单位基本医疗保险及其它事宜。
第九条 用人单位要建立医疗保险管理组织，配备专（兼）职医疗保险管理人员。其主要职责是：
（一）认真执行基本医疗保险的政策和规章制度。
（二）负责本单位职工基本医疗保险相关政策的宣传教育和业务咨询工作。
（三）负责职工基本医疗保险费的缴纳和医疗费的报销。
（四）建立本单位职工个人帐户台帐，做好个人帐户的年度结算工作。
（五）及时完成本单位人数、工资总额变动情况及有关报表的上报工作。
（六）办理本单位其它基本医疗保险事宜。

第三章 医疗保险基金的筹集
第十条 基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。
（一）用人单位缴费率为在职职工上年度工资总额的6％，职工按本人上年度工资总额的2％缴费。退休人员个人不缴费。
（二）用人单位在参加基本医疗保险时按照退休人员的人数缴纳一次性医疗保险费，缴费标准为全省社会平均工资的30％。以后每年按照新增加的退休人员数缴纳一次性医疗保险费。
（三）职工工资总额以国家统计部门规定的工资统计口径计算。
第十一条 有关缴费规定：
（一）职工基本医疗保险基金缴费基数不得低于上年度本统筹地区职工平均工资的60％，低于60％的按60％缴费；超过上年度本统筹地区职工平均工资的300％的，按300％缴费。
（二）下岗职工的基本医疗保险费（包括单位和个人缴费）均由再就业服务中心按上年度本统筹地区职工平均工资的60％为基数缴纳。
下岗职工必须是正式办理下岗手续，并由再就业服务中心管理的人员。
（三）企业破产、分立、合并时，必须清偿欠缴的基本医疗保险费。
破产企业离退休人员的医疗费缴费事宜另行下文。
第十二条 原参加省级行政事业单位基本医疗保险的用人单位缴费率不变，在职职工按本人年工资总额的2％缴费。医疗保险基金由省医保局单独列帐管理。
第十三条 离休人员、二等乙级以上革命伤残军人的医疗费参照上年度离休人员人均支出费用核定、缴纳。
（一）行政单位上述人员医疗费由省财政厅按上述标准向省医保局全额拨付。
（二）事业单位上述人员医疗费由省财政厅按确定的补助比例向省医保局拨付，差额部分由单位缴纳。
（三）企业单位上述人员医疗费由用人单位按上述标准向省医保局全额缴纳。
（四）用人单位确实无力缴纳的，必须报请主管部门审定，并经省人民政府批准，由省财政帮助解决。
第十四条 用人单位缴费来源及办法：行政单位由省财政厅向省医保局全额拨付；事业单位按省财政厅确定补助比例核拨，差额部分由用人单位缴纳；企业由用人单位全额缴纳。
医疗保险费暂由省医保局收缴，待时机成熟后统一由税务部门征收。
第十五条 医疗保险费的缴纳办法
（一）用人单位在每年元月份足额扣缴职工个人全年的医疗保险费。
（二）用人单位每季首月的十日前足额缴纳单位负担的医疗保险费，不得拖欠和拒缴。逾期不缴者，停止该单位医疗保险待遇。
第十六条 参加基本医疗保险的单位在省医保局办理以下手续：
（一）填报《青海省省级城镇职工基本医疗保险参保人员花名册》和《青海省省级城镇职工基本医疗保险用人单位申报表》，提供工资总额、编制等有关资料。
（二）领取省医保局核发的医疗保险证、卡。
第十七条 省医保局在收到用人单位缴纳的医疗保险费后，向交款单位出具缴款证明及收据，载明该单位参保人数、缴款金额、缴款日期等，作为用人单位缴款凭证。
用人单位应将缴款证明公开张贴接受职工监督。
第十八条 用人单位职工人数、工资总额、银行帐号发生变化时，医疗保险经办人员应到省医保局办理变更手续。用人单位接收职工时，应检查其医疗保险费缴纳情况，凡有欠缴、漏缴保险费的，由原用人单位缴清。否则，接收单位为其补缴。
在季度内调出本单位的职工，其上缴的保险费计算到本季度末。
第十九条 职工因工作调动、死亡以及同用人单位终止劳动关系，应由原单位缴清其医疗保险费，并于调动（死亡、终止）次日计算，10日内收回ＩＣ卡和《职工医疗保险病历》交省医保局办理转移、注销手续。如不及时交回，所发生的医疗费用全部由原单位负责。

第四章 个人帐户和社会统筹基金的建立与管理
第二十条 省医保局为享受基本医疗保险的各类人员建立个人帐户。参保职工个人缴纳的医疗保险费全部计入本人个人医疗帐户。
用人单位未按时足额缴纳医疗保险费的个人医疗帐户不予记载资金。
第二十一条 用人单位为职工缴纳的医疗保险费以职工本人上年度工资总额（退休人员以退休费）为基数，按一定比例划入个人帐户。即按35岁以下0．8％，35岁（含）至45岁1．3％，45岁（含）以上2％，退休人员3％的比例划入个人帐户。用人单位缴纳的医疗保险费
记入个人帐户后的余额划入社会统筹基金。
第二十二条 个人帐户本金和利息为个人所有，结余基金可以结转使用和继承，职工工作调动，个人帐户随人转移。无继承人的，个人帐户结余并入社会统筹基金。
（一）职工调离本省，凭调动证明办理注销、转移手续，其结余的个人帐户资金可结算到调离月份，随同转移或一次性支付。
（二）职工在省内调动，凭调动证明由接收单位办理个人医疗帐户转移手续。
第二十三条 医疗保险基金
（一）职工基本医疗保险基金实行专户储存，专款专用。
（二）基本医疗保险基金计息办法：当年筹集的部分，按活期存款利率计息；上年结转的基金本息，按3个月期整存整取的银行存款利率计息；存入社会保障财政专户的沉淀资金，比照3年期零存整取储蓄存款利率计息，并不低于该档次利率水平。
（三）基本医疗保险基金及利息不缴纳税费。

第五章 医疗保险待遇
第二十四条 个人帐户用于支付本人一般门诊的医疗费用，超支自理。个人帐户历年结余资金（不包括当年资金）也可用于支付统筹基金报销时个人自负部分的支出。
第二十五条 住院起付标准按医疗不同等级分别支付，本年度内再次住院起付标准依次递减。对尚未评定医院等级的定点医疗机构，由省卫生厅和省医保局协商确认后公布参照执行的医院等级。具体起付标准如下：
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
| |三级医院|二级医院|一级及以下|
|－－－－－－|－－－－|－－－－|－－－－－|
| 第一次 |800元|700元|600元 |
|－－－－－－|－－－－|－－－－|－－－－－|
| 第二次 |550元|440元|380元 |
|－－－－－－|－－－－|－－－－|－－－－－|
|第三次及以后|450元|400元|320元 |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
第二十六条 统筹基金主要用于支付住院费用，即起付标准以上，最高支付限额以下。个人要负担一定比例的费用，并采取分段累加计算。具体比例见下表：
统筹基金报销时个人负担比例表
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
|医| |在职 | 退休人员（％） |
|院| 医疗费用分段 | |－－－－－－－－－－－－－－－－－|
|级| |人员 |男55岁 |男55岁 |75岁|
|别| |（％）|女50岁以下|女50岁以上|以上 |
|－|－－－－－－－－－－－－－|－－－|－－－－－－|－－－－－－|－－－|
|三| 0—5000元 |20 |18 |16 |12 |
|级|－－－－－－－－－－－－－|－－－|－－－－－－|－－－－－－|－－－|
|医|5000元—10000元 |15 |13 |11 |8 |
|院|－－－－－－－－－－－－－|－－－|－－－－－－|－－－－－－|－－－|
| |10000元—30000元|10 |8 |6 |4 |
|－|－－－－－－－－－－－－－|－－－|－－－－－－|－－－－－－|－－－|
|二| 0—5000元 |18 |16 |14 |10 |
|级|－－－－－－－－－－－－－|－－－|－－－－－－|－－－－－－|－－－|
|医|5000元—10000元 |13 |11 |9 |6 |
|院|－－－－－－－－－－－－－|－－－|－－－－－－|－－－－－－|－－－|
| |10000元—30000元|8 |6 |5 |4 |
|－|－－－－－－－－－－－－－|－－－|－－－－－－|－－－－－－|－－－|
|一| 0—5000元 |16 |14 |12 |10 |
|级|－－－－－－－－－－－－－|－－－|－－－－－－|－－－－－－|－－－|
|医|5000元—10000元 |11 |9 |8 |6 |
|院|－－－－－－－－－－－－－|－－－|－－－－－－|－－－－－－|－－－|
|及| | | | | |
|以|10000元—30000元|6 |5 |4 |3 |
|下| | | | | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
起付标准和个人负担比例可根据经济发展水平适当调整。
第二十七条 住院治疗一般不得超过三个月。超过三个月的按第二次住院计算。住院治疗的跨年度医疗费用，按第二年首次住院核算。
第二十八条 基本医疗保险基金最高支付限额为起付标准以上医疗费用累计3万元。
第二十九条 离休人员按每人每年1000元发给医疗周转金。年内未用完的节约归己。超过1000元的部分，按规定实报实销。
第三十条 有下列情况之一的，符合规定的医疗费个人先自负15％，然后按规定的比例报销。
（一）符合规定转外地治疗发生的医疗费；
（二）居住省外的参保人员因病情需要并由定点医疗机构出具转院证明转异地治疗的，由此发生的住院医疗费用；
（三）前往异地出差、探亲人员临时发生的医疗费。
第三十一条 参保人员因患急症不能赴定点医院就诊，可在就近医院临时就诊，凭急诊证明、发票、处方报销一次性急诊费用。非急症疾病盖急诊章的费用，不予报销。
第三十二条 某些特殊病种（如癌症）的门诊费用也可在统筹基金部分报销，具体病种和报销办法另行下文制定。
特殊检查、特殊治疗参保职工要先自付一定比例的费用，具体比例另行下文制定。
第三十三条 基本医疗保险用药按照我省颁布的《基本医疗保险药品目录》执行。在抢救危重病人时，需使用用药范围之外的药品，可先用药，次日由医院出具证明，报省医保局批准后方可报销。
第三十四条 有下列情况之一者，不得在基本医疗保险基金列支：
（一）参保职工因违法犯罪、酗酒、自杀、自残、交通肇事和医疗事故等发生的医疗费用和不符合基本医疗范围的医疗费用；
（二）工伤和生育发生的医疗费用；
（三）参保单位在参加基本医疗保险以前发生的医疗费用。

第六章 医疗管理
第三十五条 实行定点医疗机构和定点零售药店管理制度。参保人员根据病情在省医保局确定的定点医疗机构内选择就医。居住省外的参保人员根据实际需要，可在居住地选择4家全民所有制医院作为自己的定点医疗机构。
第三十六条 参保人员患病，必须持省医保局统一核发的ＩＣ卡和《职工医疗保险病历》到定点医疗机构就医或到定点零售药店购药。职工医疗保险ＩＣ卡和病历不得转借或冒名使用。
第三十七条 参保人员需住院的，凭定点医院入院通知单到单位领取住院费用记帐结算表后，在定点医院办理住院手续。
第三十八条 参保人员因病情需要转外地治疗时，需经省卫生厅和省医保局审批同意。未经审批同意转外治疗发生的医疗费不予报销。
第三十九条 定点医疗机构必须将所开药品及所做的各项检查、治疗，用中文书写在病人门诊病历及住院医嘱上。
第四十条 省医保局应制定定点医疗机构和定点零售药店监督管理办法，并定期或不定期进行监督、检查，检查结果与年终考核挂钩。在检查过程中，定点医疗机构和定点零售药店应积极配合，主动提供相关资料。

第七章 医疗保险费的结算和监督
第四十一条 定点医疗机构、定点零售药店与参保人员的结算：
（一）参保人员在定点医疗机构门诊就诊、定点零售药店购药的医药费，由定点医疗机构结算处在ＩＣ卡的“个人医疗帐户”栏目中记载支出，核减总额。
每年度个人帐户金额用完为止，超支部分由个人自负。
（二）参保人员在定点医疗机构住院发生的各项费用均应在ＩＣ卡上记载。其中个人自负部分（除用历年结余记帐的）用现金支付，由医院收取。
起付标准以下费用、自费和个人自负比例医疗费用的发票，分别加盖“起付标准”、“自费”和“个人自负”章。
报销、结算时要出具以上全部票据。
（三）离休人员在定点医疗机构就医、定点零售药店购药，全额现金支付，由单位经办人在规定时间内统一到省医保局报销。
第四十二条 定点医疗机构、定点零售药店与省医保局的结算：每月5日前，定点医疗机构将上月职工个人帐户支出和住院医疗费用填写《职工医疗保险定点医院结算月报表》（一式三份），连同《复式处方结算联》、《职工医疗保险住院医疗费用记帐结算表》、《青海省职工医疗保
险医疗费用结算单》、《定点医疗单位特检特治明细单》、《参保人员住院登记表》、《住院病人治疗记录单》，报送省医保局审核后拨款。省医保局拨款暂扣总额的10％，年末根据定点医疗机构和定点零售药店医疗保险考核结果决定拨付。
第四十三条 设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗机构代表、工会代表和有关专家参加的医疗保险基金监督组织，加强对基本医疗保险基金的社会监督。

第八章 责任
第四十四条 定点医疗机构、定点零售药店及其工作人员有下列行为之一者，省医保局向定点医疗机构、定点零售药店追回不合理费用，并视情节轻重，给予通报批评或限期整改；拒不整改或整改无效的，省医保局可根据协议约定，解除定点协议。
（一）诊治、记帐不验证或弄虚作假，将未参保人的医疗保险费用列入医疗保险基金支付范围的；
（二）将不应由医疗保险基金支付的医疗费列入医疗保险基金范围的；
（三）不按规定限量开药（一般病3—5日量，慢性病7—10日量，长期服药的如糖尿病、高血压10—20日量），或同次门诊开两张以上相类似药物处方，开过时或超前日期处方，分解处方增加门诊人次和开给非治疗性药品的；
（四）擅自提高医疗服务价格，任意增加收费项目和不执行规定的药品零售价格的；
（五）采用病人挂名住院或将病人住进超标准病房，将超标准的医疗费列入基本医疗保险基金支付范围的；
（六）对参保病人不视病情需要，随意扩大检查项目的；
（七）不按规定书写病历的；
（八）以医谋私损害参保人员权益，增加基本医疗保险基金开支以及其它违反职工基本医疗保险有关规定的。
第四十五条 用人单位有下列行为之一者，省医保局除追回不合理费用外，将视其情节轻重，给予通报批评，或停止其医疗保险待遇。
（一）将不属于医疗保险的人员列入医疗保险范围的；
（二）少报职工工资、退休费用总额而少缴医疗保险费的；
（三）虚报、重报医疗费的。
第四十六条 参保人员有下列行为之一者，省医保局除向直接责任人追回发生的医疗费用外，对情节严重的，收回职工医疗保险ＩＣ卡和《职工医疗保险病历》，停止其医疗保险待遇。
（一）将本人病历转借他人就诊或冒名就诊的；
（二）私自涂改处方、费用单据、虚报冒领的；
（三）无理取闹，严重扰乱医疗保险正常工作秩序的。
第四十七条 省医保局工作人员有下列行为之一的，将严肃处理，有违法行为的，依法追究法律责任。
（一）在征缴医疗保险基金及审核医疗费时徇私舞弊、损公肥私的；
（二）工作失职或违反财经纪律造成医疗保险基金损失的；
（三）利用职权和工作之便索贿受贿、谋取私利的；
（四）违反规定的其它行为。
第四十八条 对工作中取得显著成绩的定点医疗机构、定点零售药店和用人单位，省医保局应进行表彰奖励。

第九章 附则
第四十九条 本细则经省人民政府批准后，从二○○一年元月一日起实施。原《青海省省级行政事业单位职工医疗保险实施细则》同时废止。
第五十条 本细则由省劳动和社会保障厅负责解释。



2000年12月28日
论强化民事执行制裁措施
庄忠范

　　强制执行是人民法院根据债权人申请，利用国家强制力，强制债务人履行法律义务，维护债权人合法权益的法律活动。强制执行通过采取对财产查封、冻结、扣押、搜查、拍卖、变卖等措施来实现对债权人权利的保护。当这些强制措施无法实施或实施过程中遇到阻碍时，国家必须用制裁的手段来排除妨害。民事强制措施以债务人之财产为对象，制裁措施则以对债务人人身之强制为原则。适用制裁措施是有效实施强制执行措施之必要保障，是国家强制力的终极表现。现行强制执行法律一般并未将强制执行措施与制裁措施严格区分开来，这不利于我们探讨制裁措施的重要意义。在立法体系中，制裁的范围包括对判定债务人人身方面的所有措施。我们在这里不去讨论每一项制裁措施及适用条件，而要探讨制裁措施的重要性及如何强化制裁措施等问题。
一、强化制裁措施才能保证民事法律执行得到充分尊重
　　在我们这个缺乏法治文明的古老国度里，法治从开始就遇到了严重的挑战。在从人治到法治的转换过程中，一方面是法律制定的多了，另一方面对抗法律的剧烈程度不断使国家强制力的威信大打折扣，法律权威难于树立，债权人的权利不能有效得到司法保护。“执行难”严重阻碍法律实施，可以说是人治对法治挑战的集中表现。在民事强制执行过程中，法律的严肃性和对所有权保护的重要性受到债务人、关系人甚至某些政府官员的普遍漠视和不尊重，恶意避债现象相当普遍，地区和部门利益高于法律利益。财产所有权不能得到有效保护的恶果是人们不会去开发、利用资源和最大限度地发挥资源效益，不能使资源从生产效益低向生产效益高的人手中转移，交易陷入无序状态，民众失去对行为进行评价判断的标尺，经济不能建立稳定的发展基础。
　　要建立现代市场经济体系，建立和保障一种法律秩序是最重要的。只有在法律秩序下，才能实现公平正义，才有交易安全和公共安全，人的自由才能得到最大程度的实现。法律秩序的建立必须靠法律权威，法律权威的树立与法律制裁的有效性紧密联系在一起。二十世纪世界最流行的法律经济学派特别重视法律制裁的有效性，强调必须运用所有的制裁手段来维护法律的神圣性，制裁的效果不能是不痛不痒的，必须使之达到抑制犯法行为不再发生的结果。在这种理论指导下，发达国家都重视制定完善的制裁法律，刑事法律广泛运用到民事司法领域，给予财产所有权最完善的保护。蔑视法庭、攻击法官、拒绝法庭传唤、不执行法庭命令、恶意逃避债务等行为必须得到追究。在媒体上攻击法律生效裁决将被裁定有罪予以惩处(理由是损害了法律尊严)。正因为有完善的法律制裁保障体系，使民事生效法律文书得到普遍的尊重和执行。
　　十五大确定的“依法治国”方略，中央(1999)11号文件关于转发最高人民法院解决执行难问题的报告，都提出了一个树立司法权威的问题。司法权威的树立一方面靠公正司法，另一方面就是要靠强化法律制裁。正如列宁所说的，没有国家强制力保障的法律只是一纸空文。用什么来保证法律的实行呢?就是要对不执行的人加以惩办。解决民事判决执行难问题的出路在于强化法律制裁措施。
二、制裁的理由和制裁的有效性
　　判定债务人不能自觉履行法律义务使法律权威性受到严重挑战，因为必须要予以制裁。制裁的理由：(1)判定债务人不仅不能主动履行法律裁决确定的义务，且不能采取积极态度配合法院强制执行，其行为具有明显的违法性。这不仅表现在经济交往活动中被法律确认为违反交易规则、不诚实信用、不公平交易等，且在法律裁决之后，仍不能反悔过错行为，不自觉履行法律义务，显见其行为本身不仅对债权人财产权利侵犯，且蔑视法律本身。既然其连法律责任都不能积极承担，更妄谈道义责任，实为缺乏信义及操守不良人格。因此法律上应当予以制裁。(2)既然法律已对纠纷作出裁决，裁判的客体——标的物的归属(或者应履行给付的金额)之财产权利应明确属债权人所有。判定债务人在法律裁决生效后仍然拒不交付，显属非法侵占他人财产。当其不能自愿交付时，一旦债权人申请，法院即应在强制执行的同时按照判决给予债务人双倍支付违约金或缴付滞纳金等惩罚性执行，遇到妨害时当然要予以制裁。(3)对故意隐匿财产，强制转移已查封、扣押的财产，暴力抗拒法院采取强制措施的，其行为性质已与故意盗窃、强行侵占、强抢他人财产没有区别，对这类严重违法行为必须予以刑罚上的严厉制裁。
　　要坚持制裁有效性原则，即必须是以排除对强制执行的妨害并遏制此类行为不再发生。要针对不同的情况确定不同的有效制裁方法。有效性的标准是采取的制裁措施所产生的威慑，使潜在的违法者知道因违法不能获取到利益，且所受到的惩罚痛苦远远大于获取利益的快乐，从而自觉选择守法之路。比如判定债务人从拖延执行中获取了100万的利益，而法院仅对其罚款3万元。显然这种处罚措施不仅没有造成判定债务人心理上的压力，相反会纵容了不法行为，选择的制裁措施就是错误的。当然我们并不优先选择制裁措施，如有对财产实施强制执行的办法，当然应对财产实践强制执行措施。只有在遇到妨害时，制裁措施才发挥作用。
　　建立一整套科学严谨有效的制裁体系是非常重要的，应当开展这方面问题的研究。制裁体系包括实体体系和程序体系。实体体系包括由轻至重的各种制裁手段；程序体系是保证各种制裁手段具有可操作性、实用性和准确性，使法律资源转化为促进社会发展的动力，它不能使各种制裁措施变成一种摆设。
三、现行制裁体系的缺陷
　　强制执行一直陷于一种困顿状态，这个矛盾因案件数量的急剧增加而变得十分突出了。产生这种现象的原因很多，其中重要的一条是制裁措施存在明显的问题。繁琐的程序使得本来规定就不完善的制裁措施无法发挥其应有的作用，更有传统法律思想的负面影响。表现为：
　　一是在民事执行领域轻刑事制裁。重视公法意义上对政权的危害，关心行为是否达到“危害社会的某种程度”，而轻视私法意义上所有权的保护，认为民事案件仅是当事人之间权利义务。在制裁方面，严格民事责任与刑事责任的区分，严格限制对债务人人身的拘束，完全忽略刑事制裁在民事执法领域中的运用。
　　二是认为民事案件属民间纠纷，人民内部矛盾，要以说服教育为主，“不要动辄制裁”，忽略了民事法律执行的强制性和制裁的重要性，总是强调要防止滥用，却不讲如何充分运用。
　　“对一些肯定可以说是妨害执行的消极行为，如故意躲避拒不与执行人员见面，拒不回答执行人员的询问，不如实陈述财产状况，拒不提供有关财产状况的证明文件等，现在还没有明确规定是否可以采取强制措施。讨论中多数意见基本上采取否定态度。”(最高人民法院执行工作办公室编《〈关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)〉讲座》第196页。)这段文字可以说是制裁措施存在问题及传统法律思想负面影响的集中反映。这些解释注定要使执行工作从一开始就陷入艰难和被动之中。
　　执行中发传票给判定债务人，通知到庭接受调查。这种传唤与诉讼阶段的传唤有本质的区别，不能混同。诉讼阶段的传唤，对当事人来说意味着一种权利，即在法庭上进行申辩，如不到庭意味着放弃诉讼权利，拘传仅适用于必须到庭的被告，如追索赡养费、抚育费、扶养费、抚恤金和劳动报酬几类案件。执行中的传唤则用于调查债务人的财产状况，强制其履行法律义务。到庭对判定债务人是一种法律义务，是必须的。在法院不能掌握判定债务人财产线索的情况下，传唤到庭就成为必经程序，不到庭即应被强制到庭，到庭后不提供财产凭证或虚假提供应受到法律制裁，这样法律才能发挥效用。执行《规定》中第97条、98条规定“债务人需经二次合法传唤拒不到庭，可以拘传，询问后不得限制债务人的自由”。为什么要经过二次传唤?为什么规定不论债务人是否配合都不能限制债务人的自由?这种规定对人民法院正当行使司法权变成了一种限制。由于这种立法上的失误，以致于实践中有些法院扭曲地把应由债务人承担的必须提供财产情况的责任强加给债权人，也导致执行工作大量耗费在外查找债务人财产，如查询众多的无存款的银行帐号，搜取、收买情报。这种低效率的执行方式根源在于制裁措施的软弱。
　　刑事诉讼程序的规定，制约了刑法的威慑与制裁。我国刑法对民事执行方面的极端行为规定了四个罪名，即拒不执行判决裁定罪，妨害公务罪、妨害作证罪、非法处置查封、扣押、冻结财产罪。刑事诉讼法确立的犯罪行为地管辖原则也适用上述四项犯罪。这项规定在现实“地方保护主义”和“司法地方化”盛行的情形下，显得非常不适宜，实践中难于操作，使许多应该受刑事追究的不能被追究。犯罪行为地法院管辖原则忽略了民事执行案件的特点，忽略了刑事追究与执行法院执行案件的密切联系，不符合民事执行工作的实际需要。
　　关于司法拘留的规定，有两个问题制约这项措施发挥其应有作用：一是审批程序，二是期间规定。司法拘留由庭长审批，院长决定并签发。这种严格的做法确实起到了防止滥用制裁措施的功效，却走向另一个极端，不能授权执行法官在执行现场适时地根据实际情况采取措施，丧失最佳执行时机。院长审批决定，实际上是“司法行政化”的表现，应予修改。司法拘留可否由三名执行法官决定制来替代?司法拘留期间的规定，可以说现行法律规定简单套用了治安拘留的期间规定。期间规定过短，使执行法官根据实际对制裁的选择范围缩小，也使得这项制裁措施的威慑力大大降低。如果债务人应承担1000万元的给付义务，拒不向法院提供财产去向，也不自动履行，执行法官选择司法拘留15天予以处罚，债务人会权衡是否值得用失去15天的自由换取1000万财产的执行?司法拘留作为执行过程中最经常适用的制裁手段，要发挥更大效益，对期间的规定需要进行立法变革。
四、借鉴发达国家法律经验，制定民事执行制裁法
　　在解决执行难过程中，应把立法放在首要的位置。应当专门制定一部民事执行制裁法，它可以成为未来强制执行法的一个重要组成部分。民事执行中的制裁措施既不同于一般的刑事制裁，更有别于治安处罚及行政处分。这些措施应该包括强制到庭、具结悔过、罚款、司法拘留、刑罚处罚等措施。各种措施之间形成对付各类拒不执行法律裁决行为的阶梯，按照对抗的剧烈程度排列出一个由轻至重的制裁体系。这个体系需要一个专门的立法来加以解决。
　　制定民事执行制裁法有重要的现实和历史意义。它既可以解决现行制裁体系无序和软弱无力的现状，对人民法院解决执行难产生重大的推动作用。从更广泛的意义上，制定民事执行制裁法将有利于整个社会对法律的尊重，有利于法治的建立。对全体民众来说，遵守刑法法律规范一般是不成问题的，只有少数个别人的行为需要用刑法规范予以调整。对每个民众来说，一生都要生活在民事法律关系之中。行为必须维护社会公共利益，促进社会进步，交易必须遵循诚实信用和公平原则。因此，要保障社会正常高效运转，推进社会进步，民事法律与刑事法律相比较，更具有普遍的和重要的意义。商品经济社会中民事法律应当受到最为普遍的尊重，刑事法律在某种意义上说是民事法律的延伸和补充。要使民事法律受到最普遍的新生，制定民事执行制裁法，其意义不仅是现实的，更是长远的。
　　我国历史上民事执行法律经验是很少的。社会经济发展在新的世纪要融入世界经济发展体系中，法律上需要借鉴学习发达社会的先进法律经验。在西方一些发达国家，一个人如果被民事法律裁决缺乏诚实信用，违背交易规则或者不履行法律义务，除了依法拍卖财产，给予制裁外，他将会失去经济交往的基础而难于生存。德国民事诉讼法规定，如果债务人不能交付判定的财产或财产不足清偿时，债权人可申请法院命债务人到法院宣誓，开列全部财产明细。若债务人不到庭宣誓或拒绝宣誓，法院须收押债务人，收押期间为六个月以内。香港法律规定，如果债务人未能按照法院作出的付款命令对债权人如数按期付款，债权人可申请法院发出“判决传票”，命令债务人出庭并在宣誓后接受有关其经济能力的讯问，交出财产簿册和文件，如果债务人拒不到庭或者虽然到庭却没有提出不履行义务的合理理由，法官可作出将该债务人交付羁押的命令，直至其愿意偿还债务并作出实际行为之时。台湾强制执行法规定，法院受理债权人申请后，应确定讯问期日，债务人受合法传唤无正当理由不到庭者，执行法院得拘提之。债务人传唤到庭后拒不提供财产下落或者报告者，法院予以管收。对显有履行能力而拒不履行者，故意躲避(迁移外地)的，法院予以拘提管收。在管收前，法院可以要债务人提供担保，不提供担保的予以拘提管收。管收指将债务人送进管收所剥夺其自由，管收期间为三个月以内，有另外理由可以再管收一次。对上述立法经验，我们在制定民事执行制裁法时可以借鉴过来。
　　综上所述，在解决执行难问题的过程中，民事执行的问题和出路都在于强化民事制裁。应当对已有不完善的法律制度进行修改，并在此基础上制定民事执行制裁法，使制裁措施能够发挥其“护法”效应。这不仅对改变执行难的现状有现实意义，对建立法治国家必将产生深远的影响。
　　(作者单位：广东省深圳市中级人民法院)