当前直诉案件增多给检察工作带来的影响及对策建议

李昭


　　近年来，我市检察机关受理公安机关移送审查起诉的各类刑事案件总体呈平稳态势，但直诉案件却呈上升趋势。据统计：2005年直诉案件占案件总数的32.91%；2006年直诉案件占案件总数的33.30%；2007年直诉案件占案件总数的33.75；2008年直诉案件占案件总数的56%。对此，笔者对直诉案件增多给检察工作带来的影响进行了调查分析，并提出了对策建议。

　　一、当前直诉案件增多给检察工作带来的影响

　　1、直诉案件质量不高，影响公诉工作质量和效率。直诉案件作为司法实践中处理案件的一种模式，由于在侦查环节不存在因案件质量或强制措施不当导致的国家赔偿问题，加之案件一般是可能判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件，公安机关对此类案件普遍重视不够，在案件中往往会出现法律文书、诉讼文书不齐备、不规范；对案件定罪定性思考不够，固定证据随意性大，舍不得投入人力、物力，致使收集的证据质量不高，组卷不规范。因为这类案件质量不高，对公诉工作的开展造成了被动和困难，加大了办案难度，也在一定程度上影响了公诉案件的质量和公诉工作效率。2005年以来，我市检察机关直诉案件退回公安补充侦查732件，占直诉案件总数的30.06%。如李某某故意伤害案，卷内的大部分的言词证据系公安机关在本案发生后依照行政程序取得的材料的复印件，不得不退回公安机关依法重新收集固定。又如在朱某某、赵某某抢劫案中，公安机关搜集的证据，除部分刑事照相、现场示意图和抓获经过、户籍证明、结案报告、发还物品清单等书证为立案之后所调取外，其余均为公安机关立案前所调取。

　　2、公安机关将事实不清、证据不足不批捕的案件搞直诉，浪费了有限的司法资源。此类案件属于检察机关因证据不足不批准逮捕，公安机关撤回后在没有补充和没办法补充新证据的情况下抱着“试一试”的侥幸心理以直诉形式再移送公诉部门审查，而这类案件往往是一些边缘案件或者证据上有“硬伤”，无法补救。据统计，2005年以来我市检察机关受理审查起诉的2435件直诉案件中，有154件是因事实不清、证据不足检察院作出不批准逮捕的案件，占总数的6.32%。如姚某某强奸一案，犯罪嫌疑人姚某某于2005年3月的一天晚上和2005年4月的一天晚上 两次酒后潜入当时年仅12周岁受害人魏X的房间，强行与之发生性关系。2007年3月13日姚某某因涉嫌强奸罪被公安机关刑事拘留，并提请我院批准逮捕，但因为本案只有犯罪嫌疑人供述和被害人陈述（后被害人否认有被强奸的事实）并且时间和次数不吻合，存在许多无法合理排除和查证的矛盾，又距案发已经有两年多时间，无法收集其他证据，侦监部门未批捕，公安机关于2007年3月29日变更强制措施为监视居住，并于当年5月28日在没有其他证据的情况下，以直诉案件的形式移送公诉部门审查起诉，公诉部门受理后，讯问了犯罪嫌疑人、询问了受害人及其法定代理人，先后退回补充侦查2次，做了大量的工作，耗费了大量时间和精力，仍然无法查清案件事实，只能以证据不足建议公安撤回。

　　3、强制措施未落实，导致检察环节诉讼程序得不到保障。由于直诉案件多采取取保候审、监视居住的强制措施，而随着直诉案件的不断增多，作为执行机关的公安部门无暇顾及，所谓的强制措施形同虚设，没有起到保障诉讼顺利进行的作用。这主要体现在两个方面，一方面是告知犯罪嫌疑人诉讼权利、讯问犯罪嫌疑人。很多犯罪嫌疑人没有认识到及时到案配合诉讼活动的重要性，经常出现“推三阻四”、推延到案、多次通知不到案或者不遵守取保候审的规定的行为，而对于这些情形公诉部门又不可能全部予以逮捕，这涉及到批捕和审判等诸多因素的制约，最终导致诉讼效率提不高。另一方面，部分直诉案件的犯罪嫌疑人在取保候审期间外出（外逃），致使案件不得不退回公安机关，导致先前进行的诉讼准备活动无果而终；更有甚者，部分犯罪嫌疑人在公诉环节能够及时到案，积极配合公诉工作的开展并接受讯问，但当直诉案件移送法院时，被告人却不知去向，无法联系，给公诉工作造成被动。2005年以来，我市检察机关将直诉案件移送法院后，被告人难以通知到案的有29人。如被告人任某被取保候审后，在检察环节均能够及时到案，接受讯问配合公诉工作。但当该案移送法院后，任某及其家人却用各种理由推脱不到案，检察机关不得不决定将其逮捕，以确保诉讼。

　　4、直诉案件增多，不利于检察机关在批捕环节贯彻落实宽严相、济刑事司法政策。部分公安机关侦查人员在办案中“重打击、轻保护”的观念根深蒂固，只注重破案，而对当前的构建和谐社会的法治理念和相关刑事司法政策缺乏理解，再加上检察机关对直诉案件一般都不提前介入，导致移送审查起诉的部分轻微刑事案件在公诉环节才得以落实宽严相济刑事司法政策。据统计，2008年1-6月，我市三台县检察院受理的142件直诉案件中，仅涉枪案件就有30件，占直诉案件总数的21.13%，且涉枪犯罪嫌疑人年龄偏大，70周岁以上的有5人，最大的有74周岁，其中60周岁以上的共有17人，占到此类犯罪的56.67%，例如陈某某非法持有枪支一案，犯罪嫌疑人陈某某的哥哥去世后，陈某某的妻子在整理其遗物时发现一支木把短枪，认为是废品，将其扔于家中的废铁渣中，后经群众举报被民警在其家中查获，经鉴定该枪属枪支，后公安以直诉案件的形式移送公诉部门审查起诉，经我院审查认为：陈某某的行为情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪，建议公安撤回。

　　二、对策建议

　　1、严把“收案关”，促使公安机关规范办案，提高案件质量。公诉部门对于公安机关移送的案件，应当严格实行内勤统一收案登记制度，同时在收案环节时，应加大审查力度，特别是审查起诉意见书及案卷材料是否齐全；案卷装订是否符合要求，诉讼文书、技术性鉴定材料是否单独组卷；犯罪嫌疑人是否在案以及采取强制措施的情况。对于没有采取任何强制措施的犯罪嫌疑人要特别注意，要求公安机关采取具体措施保障诉讼活动的顺利进行。

　　2、加强检察机关批捕部门的侦查监督职能。对于因证据不足未逮捕，应当严格按照刑诉法的规定作出不批准逮捕的决定，说明不批准逮捕的理由，不能模棱两可，对需要补充侦查的，应当同时通知公安机关。而对于因现实原因无法补充侦查或者补充侦查没有实际意义的案件，批捕部门应该严格把关，直接向公安机关言明。防止公安机关因为批捕无望，便抱着“试试”的心理转为直诉。

　　3、进一步开展刑事和解、不起诉、社区矫正、繁简分流等工作，加强对直诉案件的疏导，促进社会和谐。公诉部门应按照高、省检关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的精神，根据案件具体情况，做到该严则严、当宽则宽、宽严适度，针对各种社会危害性和主观恶性都比较小的直诉案件，开展刑事和解与不起诉，对被不起诉人开展社区矫正，实现教育挽救的目的，从而做到多措并举，达到对直诉案件的疏导作用。积极推行案件繁简分流及轻微刑事案件快速办理制度，进一步推动公诉工作创新发展，结合直诉案件数量多、繁简不一、以简单案件居多等现状，积极探索工作机制建设，优化配置司法资源，提高诉讼效率和案件质量，及时有效地化解社会矛盾，实现办案法律效果和社会效果的有机统一。


三台县人民检察院 李昭


国家计委


中华人民共和国国家发展计划委员会令
第13号

　　根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》，我们对《价格行政处罚程序规定》进行了修订，现予公布，自2002年1月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　国家发展计划委员会主任：曾培炎

　　　　　　　　　　　　　　　　　二00一年九月二十日


　　　　　　　　　　　　　　价格行政处罚程序规定

第一章 总 则

　　第一条 为保障价格主管部门依法行使职权，正确实施行政处罚，保护消费者和经营者的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》等法律、行政法规，制定本规定。
　　第二条 价格主管部门实施行政处罚，适用本规定。
　　第三条 价格主管部门实施行政处罚时，不遵守法定程序的，行政处罚无效。
　　第四条 价格主管部门实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正价格违法行为。
　　第五条 上级价格主管部门应当对下级价格主管部门实施的行政处罚进行监督。
　　第六条 行政处罚应当做到：事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。
　　第七条 执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

第二章 行政处罚的一般程序

　　第八条 价格主管部门进行执法活动时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示执法证件。
　　第九条 价格主管部门进行调查或者检查前，应当向当事人送达《检查通知书》。
　　第十条 价格主管部门查处价格违法行为，有下列情形之一，需要追究行政法律责任的，应当立案：
　　(一)在监督检查中发现的；
　　(二)消费者和经营者投诉、举报的；
　　(三)有关部门移送的；
　　(四)同级政府或者上级机关交办的；
　　(五)职工价格监督组织等移送的；
　　(六)当事人自查自报的；
　　(七)其他需要立案的。
　　第十一条 立案应当填写《立案呈批表》，同时附上相关材料，由价格主管部门负责人审批。
　　第十二条 价格主管部门应当全面、客观、公正地调查或者检查，收集有关证据。
　　第十三条 证据有以下几种：
　　(一)书证；
　　(二)物证；
　　(三)视听资料；
　　(四)证人证言；
　　(五)当事人的陈述；
　　(六)鉴定结论；
　　(七)勘验笔录、现场笔录。
　　上述证据，必须查证属实，才能作为认定事实的依据。
　　第十四条 价格主管部门收集的证据，经当事人核对无误，逐页签名或者盖章；如记录中确有差错遗漏，应当允许当事人更正或者补充，并由当事人在修改处盖章或者压指印。当事人拒绝签名或者盖章的，执法人员应当在资料上注明。
　　第十五条 价格主管部门询问当事人及有关人员时，应当制作《调查询问笔录》。《调查询问笔录》应当交被询问人核对；对没有阅读能力的，应当向其宣读。
　　第十六条 价格主管部门进行调查或者检查时，有权要求当事人及有关人员提供证明材料和涉嫌与价格违法行为有关的其他资料。
　　第十七条 价格主管部门应当查询、复制与价格违法行为有关的账簿、单据、凭证、文件及其他资料，核对与价格违法行为有关的银行资料。
　　第十八条 价格主管部门检查与价格违法行为有关的财物时，应当有当事人在场。必要时，可以责令当事人暂停相关营业。
责令暂停相关营业的程序，按照有关规定执行。
　　第十九条 价格主管部门在进行抽样取证时，应当有当事人在场，并开具物品清单。
　　第二十条 在检查过程中，对可能灭失或者以后难以取得的证据，经价格主管部门负责人批准可以采取先行登记保存措施。
先行登记保存有关证据，应当当场清点，并送达《先行登记保存证据通知书》。
价格主管部门对先行登记保存的证据，应当加封封条，就地由当事人保存。登记保存证据期间，当事人或者有关人员不得转移、隐匿或者销毁。
　　采取先行登记保存措施的，应当在七日内作出处理决定。
　　第二十一条 价格主管部门进行调查或者检查时，应当制作《检查登记表》。
　　第二十二条 案件调查终结，执法人员应当提交《调查终结报告》。
　　第二十三条 价格主管部门负责人应当对案件全面审核，主要内容包括：
　　(一)案件的管辖权；
　　(二)当事人的基本情况；
　　(三)案件事实与证据；
　　(四)案件定性依据；
　　(五)案件处罚依据；
　　(六)程序合法性；
　　(七)责令退还多收价款及行政处罚建议；
　　(八)其他需要审核的内容。
　　第二十四条 对情节复杂或者重大价格违法行为给予较重的行政处罚，应当由价格主管部门案件审理委员会集体讨论决定。
案件审理委员会审理案件的程序，按照有关规定执行。
　　第二十五条 价格主管部门作出责令退还多收价款决定后，应当向当事人送达《责令退还多收价款通知书》，责令限期退还。
退还多收价款的具体工作由当事人负责。
　　第二十六条 退还多收价款期限届满三日内，当事人应当将退还结果及退还清单提交价格主管部门。退还多收价款期限届满仍没有退还的，以违法所得论处。
　　在规定期限内，当事人拒不退还的，消费者或者其他经营者要求退还的，由当事人依法承担赔偿责任。
　　第二十七条 责令退还多收价款期限，公告的形式及期限，由省级价格主管部门根据本地实际情况规定。
　　第二十八条 当事人的下列多收价款由价格主管部门以违法所得论处：
　　(一)消费者或者其他经营者不能提供销售凭证或者收费票据的；
　　(二)其他经营者已将多付价款计入生产经营成本的；
　　(三)其他不需要退还多收价款的。
　　第二十九条 价格主管部门作出行政处罚决定之前，应当向当事人送达《行政处罚事先告知书》，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
　　第三十条 当事人进行陈述和申辩，执法人员应当制作《陈述、申辩笔录》，当事人也可以将陈述和申辩意见以书面形式递交价格主管部门。价格主管部门应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，价格主管部门应当采纳。
　　价格主管部门不得因当事人申辩而加重处罚。
　　当事人逾期未提出陈述、申辩的，视为放弃上述权利。
　　当事人不要求陈述、申辩的，执法人员应当记录在案。
　　第三十一条 价格主管部门负责人应当根据不同情况分别作出如下决定：
　　(一)确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
　　(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
　　(三)违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
　　(四)违法行为严重的，移交监察机关，依法追究行政纪律责任；
　　(五)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
　　第三十二条 价格主管部门作出的《行政处罚决定书》应当载明下列事项：
　　(一)当事人的姓名或者名称、地址；
　　(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据；
　　(三)行政处罚的种类和依据；
　　(四)行政处罚的履行方式和期限；
　　(五)不服行政处罚决定，申请行政复议的途径和期限；
　　(六)作出行政处罚决定的价格主管部门名称和作出决定的日期。
　　行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的价格主管部门的印章或者价格监督检查专用章。
　　第三十三条 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，价格主管部门应当依照本规定第五十六条、第五十七条的规定，在七日内将行政处罚决定书送达当事人。

第三章 行政处罚的简易程序

　　第三十四条 价格主管部门对违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。
　　第三十五条 适用简易程序查处违法行为，执法人员应当向当事人出示执法证件。调查违法事实，收集必要证据，填写《当场处罚决定书》，并当场交付当事人。
　　第三十六条 执法人员在作出行政处罚决定之前，应当口头告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及处罚意见，并告知当事人有权进行陈述和申辩。当事人进行申辩的，执法人员应当记录在案。
　　第三十七条 适用简易程序查处的案件有关材料，价格主管部门应当归档保存。

第四章 行政处罚的听证程序

　　第三十八条 价格主管部门作出责令停业整顿、吊销收费许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当向当事人送达《行政处罚听证告知书》。当事人要求听证的，应当在价格主管部门告知后三日内提出，价格主管部门应当组织听证。
　　前款所称较大数额，地方价格主管部门按照省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府制定的标准执行。
　　第三十九条 听证由价格主管部门指定的非本案调查人员主持。
　　第四十条 当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。
　　回避决定由价格主管部门负责人作出；价格主管部门负责人的回避由案件审理委员会决定。
　　第四十一条 价格主管部门应当在听证的七日前，将《行政处罚听证通知书》送达当事人。
　　第四十二条 当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；委托代理人参加听证的，应当提交授权委托书。
　　第四十三条 听证中分别由调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。主持人根据听证的主要问题对双方进行询问。
　　第四十四条 听证应当制作《听证笔录》，交当事人核阅无误后签名或者盖章。
　　第四十五条 听证结束后，价格主管部门依照本规定第三十一条的规定，作出决定。

第五章 行政处罚的执行

　　第四十六条 行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。
　　第四十七条 当事人对价格主管部门作出的行政处罚决定不服的，应当依法向上级价格主管部门或者同级人民政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。
　　行政复议期间，行政处罚不停止执行。
　　第四十八条 价格主管部门及其执法人员对当事人作出罚款处罚的，应当由当事人自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。
　　有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：
　　(一)依法给予二十元以下的罚款的；
　　(二)不当场收缴事后难以执行的；
　　(三)在边远、水上、交通不便地区，价格主管部门及其执法人员依照本规定第三十一条、第三十四条的规定作出罚款决定后，当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出的。
　　执法人员当场收缴罚款的，应当出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款单据。
　　第四十九条 执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至其所在的价格主管部门；价格主管部门应当在二日内，将罚款缴付指定的银行。
　　第五十条 当事人到期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的价格主管部门可以采取下列措施：
　　(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
　　(二)到期不缴纳违法所得的，每日按违法所得数额的千分之二加处罚款；
　　(三)申请人民法院强制执行。
　　第五十一条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款和违法所得的，由当事人提出书面申请，经价格主管部门集体讨论决定，可以暂缓或者分期缴纳。

第六章 期间、送达

　　第五十二条 期间以时、日、月计算，期间开始的时和日，不计算在期间内。以日计算的各种期间，均从次日起计算。
　　期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。
　　期间不包括在途时间。文书在期满前交邮的，不算过期。
　　第五十三条 价格主管部门送达文书必须有迭达回证，由受送达人在送达回证上注明收到日期，并签名或者盖章。
　　在送达回证上的签收日期为送达日期。
　　第五十四条 价格主管部门向当事人直接送达文书时，当事人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、该组织的主　　要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件人签收或者盖章。
　　当事人是个人的，交其本人签收；本人不在的，交其同住的成年家属或者所在单位签收；受送达人已指定代收人的，交代收人签收。
　　第五十五条 受送达人拒绝接受文书的，送达人应当邀请有关人员到场，说明情况，在送达回证上记明拒收的事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把文书留在受送达人的收发部门或者住处，即视为送达。
　　受送达人拒绝接受文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或者盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，视为送达。
　　第五十六条 直接送达有困难的，价格主管部门可以委托送达，也可以邮寄送达。
　　邮寄送达，应当附有送达回证。挂号信回执上注明的收件日期与送达回证上注明的收件日期不一致的，或者送达回证没有寄回的，以挂号信回执上注明的收件日期为送达日期。
　　第五十七条 无法采取直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达等方式送达的，可以公告送达。
　　公告送达，可以在公告栏、受送达人住所地张贴公告，也可以在报刊上刊登公告。自公告发布之日起经过六十日，即视为送达。

第七章 结案与备案

　　第五十八条 有下列情形之一的，视为案件审理终结，应予结案：
　　(一)多收价款已全部退还，且价格主管部门不再给予行政处罚的；
　　(二)行政处罚决定已全部落实的；
　　(三)其它应予结案的。
　　第五十九条 有本规定第三十一条第(二)项、第(三)项所列情形之一的，应当销案。
　　第六十条 价格主管部门作出责令停业整顿、吊销收费许可证或者较大数额罚款等行政处罚决定的，应当报上一级价格主管部门备案。
　　第六十一条 县级价格主管部门处罚金额在十万元以上的案件，应当报市(地、州)级价格主管部门备案；市(地、州)级价格主管部门处罚金额在五十万元以上的案件，应当报省级价格主管部门备案。
　　第六十二条 下列行政处罚案件应当逐级报送国务院价格主管部门备案：
　　(一)处罚金额在一百万元以上的；
　　(二)国务院价格主管部门认为应当备案的。
　　第六十三条 备案材料应当在行政处罚决定书送达后一个月报送。

第八章 附 则

　　第六十四条 本规定所称的“处罚金额”包括没收违法所得金和罚款金额；“以上”、“以下”“以内”均包括本数。
　　第六十五条 对国家行政机关违反规定收费实施行政处罚的序，参照本规定执行。
　　第六十六条 本规定由国家发展计划委员会负责解释。
　　第六十七条 本规定自2002年1月1日起施行。国家发展划委员会计价检[1998]1826号文件同时废止。